山區自流灌溉系統的當前困境與出路

摘要：憑借特有的地理特征和經濟特征，山區水利在生產和生活中形成了集體性較強的用水模式，即自流灌溉系統。然而在稅費改革之后，基層組織逐漸失去了對鄉村社會的支配權力和治理資源，導致山區水利陷入癱瘓和匱乏的境地，嚴重影響農民的生產和生活。本文將以山區自流灌溉系統為考察對象，研究山區水利的特征、運作機制及其所面臨的現實困境，并且提出山區水利的出路在于依托國家資源輸入的背景，通過基層組織的重建來恢復集體化的用水模式。

關鍵詞：山區水利；自流灌溉系統；資源輸入

中圖分類號：F426.91

已有的水利研究主要集中在平原或低丘陵地區，尤其是主要的產糧大區，而對于廣大的山區農田水利則較少涉及①。實際上，在南方農村以及西南農村，多數都是“八山一水一分田”甚至是“九山半水半分田”。這些地區的水利模式及其內在的運作邏輯具有與平原或低丘陵水利完全不同的特征。如何提供有效的水利系統，確保山區農村的農業生產，這對于當地農民的增收和社會的穩定以及國家的糧食安全具有重大的戰略意義。

2011年，我們組織了一個調研團隊，對重慶的農田水利展開了深入的調查。其中，感村位于重慶西南部，其地貌以山區為主，是一個典型的山區農業村莊。全村有860多戶，2690多人，呈現出極端分散的居住結構。依托山區的地理特征和經濟特征，感村在生產和生活中形成了特有的水利供給模式，即自流灌溉系統。本文將以感村的自流灌溉系統為考察對象，研究山區水利的特征、運作機制及其所面臨的現實困境，并且提出山區水利的出路在于依托國家資源輸入的背景，通過基層組織的重建來實現集體化的用水模式。

一、山區自流灌溉系統的特征

自流灌溉系統是指農田灌溉的水利設施依托山區的地理落差而建成，依靠自然力從山上往山下進行灌溉的水利系統。一般是利用山上的水柜將山泉水或雨水積蓄起來，需要灌溉的時候將水放開，使其順著渠道自上往下灌溉。這種灌溉方式的關鍵在于確保水源的穩定，不需要額外的提引動力或較復雜的水系渠道。通過考察感村自流灌溉的水系圖，我們可以發現它具有以下幾個特征：

（一）以水柜和堰塘為主要的水系結構

水柜解決的是水源的問題，只要水柜能夠裝滿水，就能夠保證農田灌溉的順利完成。在山區，水源或者來源于天然的泉水，或者來源于天上的雨水，對于自然條件的依賴非常明顯。一旦泉水不冒了，或者下雨少了，水柜就會空虛，而且很難從其他地方調水補充，農田灌溉就很難得到有效的滿足。堰塘的目的有兩個：一是作為承接水柜來水的中轉站。由于山區的地理特征，放水的時候很容易跑水，一般都會先把水灌到堰塘里，然后再根據受益的田畝來分配水資源。第二個作用是承接天上的雨水以滿足日常性的灌溉需求，畢竟水柜放水是有時間限制的，不可能天天供應，而農田的灌溉需求則是經常性的。實際上，水柜和堰塘的本質是一樣的，都是用來承接水源的，只是水柜的規模要大得多，也可以稱為水庫，可以承接更多的水。并且，水柜的地理位置一般都比較高，往往處于整個村的最頂端，從而保證所有的田畝都能夠得到灌溉。因此我們可以說水柜是以村為單位的。堰塘的面積一般較小，只能承接較少的水量，因此主要起輔助性的作用。它所處的地理位置一般較低，受益范圍主要是在小組之內。因此可以說堰塘是以組為單位的。與此不同的是，平原的提引灌溉系統是由大江大河、大型泵站以及眾多的堰塘構成的，它的水源是相當豐富的，很少有斷水的時候。提引灌溉系統對于自然條件的依賴程度是比較低的。丘陵區的港堰灌溉系統則介于山區的自流灌溉系統和平原的提引灌溉系統之間，主要由小型港溝、小型泵站和當家堰構成。小型港溝的水源相對于水柜而言是比較充足的，但是比大江大河要遜色得多；當家堰的彈性則比較大，如果面積較大，可以極好地彌補小型港溝的不足（山區的地理條件決定了堰塘不可能很大）。從總體上講，山區自流灌溉系統的水源條件較差、開發的空間較小、對于自然條件的依賴較重因而具有較大的不穩定性。

（二）山區自流灌溉系統的水系較為簡單

首先，整個水系長度較短，從源頭到農田的距離不長，沒有漫長而曲折的渠道。因此，只要水源充足，灌溉系統的效率是非常高的。水柜閘門一開，漫山遍野都有水流，上游和下游的區別并不明顯，從而極大地減少沿途的水源浪費和搭便車現象。其次，因為水系長度較短，渠道的分化程度較低。一般情況下，水一從干渠流到支渠，就直接進入農田了。很多時候，支渠就直接穿田而過，消失在田塊之間。因此可以說，山區自流灌溉系統的渠道只有干渠和支渠的分化，甚至連支渠的分化也并不完全。這又進一步提高了農田灌溉的效率，減少了因為渠系分化所導致的水源消耗。再次，單一渠道經過的村組較少。在很多時候，一個小組就獨享一條支流，從而進一步弱化了上下游的分化。如果水源是充足的，可以保證干渠的供應，那么幾條支流之間的競爭性就很弱，它們基本上可以在同一時間分享干渠中的水，那么這幾條支流所流經的小組可以認為都處于水系的上游，因而可以極大地減少搭便車的現象。與此不同的是，平原提引灌溉系統的水系極為復雜。整個水系極長，漫長而曲折，渠系分化程度極高，一般都包含了干支斗農毛五個以上的層級，且單一渠道經過的村組很多②。這就導致了非常明顯的上下游分化，不僅沿途的水源消耗很大，而且搭便車的現象也非常嚴重，極大地影響了農田灌溉的效率。丘陵的港堰灌溉系統介于山區和平原之間，水系長度一般，渠系分化也比較簡單，但是單一渠道流經的村組相對較多，因此，有一定的上下游分化，但是沒有平原來得嚴重。

（三）山區自流灌溉系統的動力以自流為主

灌溉系統除了解決水源和渠系問題之外，還需要解決動力問題，即如何將源頭的水轉化為農田里的水。山區依托其自然條件，可以充分利用海拔所產生的勢能，將位于高處的水源直接放到農田里，因而不需要其他的動力機制。所以，自流灌溉系統的成本是比較低的，只要把渠道修好，水利灌溉幾乎可以一步到位。與此不同的是，平原的提引灌溉系統需要將低處的江河水提到高處，這就需要大型的泵站來提供動力，而且由于水系的復雜性和較大的覆蓋面，往往需要幾個不同級別的泵站來共同完成。這就需要投入更大的水利成本，而這些成本往往都是由農戶來承擔的③。丘陵的港堰灌溉系統所需要的動力成本居于平原和山區之間。第一種模式是利用小型泵站將港溝里的水提到堰塘里，再利用丘陵的地理特征，采用自流的方式將高處的堰塘水放到周圍的農田中。這種灌溉模式的成本是比較低的。第二種模式是利用小型泵站將港溝里的水提到堰塘之后，每家每戶再利用個人的小水泵各自將水抽到農田里，這就需要較多的水利成本。然而無論如何，丘陵的水利成本要遠遠低于平原。

（四）山區自流灌溉系統的覆蓋范圍較小

從水源到水系的末端所構成的灌溉面積是比較小的，往往只覆蓋幾個村，甚至有的僅覆蓋一個村。實際上覆蓋多少個村是由山區地理條件所決定的，一般一座山在條件適合的情況下就形成一個獨立的灌溉系統，解決住在同一座山上的所有村莊的農田灌溉。而在不同的山之間，是很難形成同一套灌溉系統的；有的即使在同一座山上，也可能分化出幾套不同的灌溉系統。因為山區自流灌溉的工程成本是比較低的，這就為它的分化提供了條件。相反，構造一套統一的灌溉系統可能要耗費更多的成本，而且灌溉的效率有可能還會降低。與此不同的是，平原的提引灌溉系統一般都是一個浩大的工程，它所覆蓋的灌溉面積極廣，從源頭的水流到水系的最末端有可能要幾天的時間。從根本上說，提引灌溉系統的范圍是由大型泵站系統所能提供的灌溉能力來決定的，泵站越大、系統越完備，灌溉系統的范圍就越大，所需要的成本也就越大。丘陵的港堰灌溉系統的范圍介于平原和山區之間，它的大小是由港溝的長度決定的，港溝越長，覆蓋的范圍就越大。在同等完備的條件下，灌溉系統的范圍與農戶承擔的水利成本是成正比的，因此，山區自流灌溉系統的成本是相對較低的。

（五）山區自流灌溉系統所需要的合作成本是比較低的

由于灌溉系統覆蓋的面積較小，渠系的分化程度較低，而且以自流為主，這使得農戶之間的利益分化不明顯，有利于水利合作的達成。實際上，一個村子只需要派幾個人就可以把所有的田都灌溉好。當然，前提是集體有資源來給他們發工資，否則只好每家每戶都出來管水。正是因為上下游的分化不明顯，大家合作的意愿是比較強的，很少有吵架的時候。只有在一種情況下合作是不可能的，即水源沒有水了。與此不同的是，平原的提引灌溉系統覆蓋面積極大、渠系分化程度極高、需要很大的外部動力來提水，這就使得農戶承擔的水利成本很大而且上下游農戶的利益有很大的分化。要實現灌溉系統的內部合作，協商成本是極高的，靠農戶自身幾乎是不可能完成的。因此，強大的行政介入就成為必然的選擇。一旦行政力量撤出，整個灌溉系統就會面臨崩潰④。丘陵的港堰灌溉系統比較有趣，它需要兩個階段的合作，一是從港溝提水到堰塘的合作，二是從堰塘放水到農田的合作。前一階段的合作是比較容易的，因為這是把水當做整體所完成的一次性搬運；而后一階段的合作是比較難的，細碎化的地塊將水系分裂開來，沒有較強的行政介入也會導致合作的失敗。

二、山區自流灌溉系統的運作機制及其困境

由于山區自流灌溉系統的覆蓋面積較小，最為理想的灌溉模式是集體灌溉。這種模式在感村二組還保留著。由于二組在1998年獲得了一筆20多萬的移民款，一直到現在都沒有用完，這就使得二組擁有較充足的治理資源，可以實行集體灌溉。這種集體灌溉模式在人民公社時期是一種常規化的運作機制。

（一）山區自流灌溉系統的運作模式

首先是由集體出資派人清理渠道。每年至少要清理一次渠道，以保證水系的暢通。實際上，水利系統建成之后，最重要的是日常的管護。如果沒有合理的管護，農田灌溉的效率將會極大地降低。因此，水利工程是由兩部分組成的，一是工程的建造，這是可以由國家來提供的；二是工程的管護，主要是靠村組集體來完成，這也納入了水利組織的范疇。如果集體沒有資金，就只能由每家每戶出人來清理渠道了。

其次是由集體出資派管水員。感村二組每年只要派兩個人就可以將全組的農田灌溉好，這極大地提高了水利系統的效率。管水員的好處在于可以集體調配水資源，減少了扯皮的機會，而且還可以極大地方便了農戶的生活，不需要為了灌溉弄得所有的人都疲憊不堪。

再次，水柜的水出來之后，首先把各組的堰塘灌滿。這就實現了以小組為單位的集體灌溉模式，進一步通過堰塘的自流灌溉將水引到每家農戶田里。要實現這一集體模式，前提在于堰塘的集體性，即每個人都可以使用堰塘的水，但是每個人都不能單獨地使用堰塘的水。如果直接將水柜的水放到農田里，有可能造成極大的水源浪費，而且無法有序地安排灌溉順序和配置水利資源，這種方式在本質上是以村莊為單位的集體灌溉模式，應該說是一種次優地選擇。

最后，放置在堰塘中的水以自流的方式統一使用。當堰塘灌滿水之后，就可以按照田塊的遠近和大小來安排放水的秩序。依然由管水員來統一管理，保持水利灌溉的效率性。如果每家每戶隨便放水，就可能導致水資源的浪費。并且可能導致堰塘放水無人照管，結果所有的水都流光了。

總之，以小組為單位的集體灌溉模式是適應山區自流灌溉系統的最佳選擇。它的實現需要有三個基本條件：一是充足的水源，二是有力的集體，三是有效的集體資源。

（二）山區自流灌溉系統的困境

雖然山區自流灌溉系統合作成本較低，并且農戶在總體上承擔的水利成本也不高。然而，據我們在感村的調查，這種低廉的灌溉系統已經陷入了癱瘓的境地。農戶已經很難從這個灌溉系統中獲得足夠的水利供給，三分之一以上的水田或者改為旱地或者拋荒，在年成不好的時候，也出現了比較嚴重的絕收現象。造成這一困境的原因主要有三個：

首先是水利工程投資不足，大量的水利設施處于報廢的邊沿。山區自流灌溉系統的效率關鍵在于有充足的水源，對于自然條件的依賴使得一套完善的水利工程具有極其重要的意義。尤其是水柜的建設，對于增大和維持水源顯然至關重要。感村水庫是在集體時代修建的，雖然在2000年重新翻修，但是依然不能滿足農戶的用水需求。實際上，因為修了南涪路，從山上打了一個隧道，嚴重破壞了感村水庫的溶洞水源。這幾年來，感村水庫的出水大大減少，一年中有大半的時間都處于枯水期。再加上感村水庫是當地主要的飲水來源，這又大大限制了農田灌溉的效率。山區自流灌溉系統的水源主要有兩種，一是溶洞山泉，一是天上下雨。既然溶洞泉水的出水量少了，就只能另尋水源，這就需要更多的水利工程投資。然而當前的水利投資重在對原有工程的修修補補，所起的作用不大。此外，堰塘也基本處于淤塞狀態，可蓄水量極少，并且很多小組沒有堰塘。如果有比較健全的堰塘系統，實際上可以極大地彌補水柜的缺陷，并且能夠有效滿足農戶的日常灌溉需求。由于堰塘系統的不完善，即使上面的水柜來水，也很難有效率地進行灌溉。而連接水柜、堰塘和農田的渠道也已經破敗不堪。堰溝有一段被洪水沖垮了，到現在也沒人去管；而很多支渠要么漏洞百出，要么夷為平地，這些狀況都嚴重降低了水利灌溉的效率。

其次是缺乏有力的基層組織。雖然山區自流灌溉系統所要求的合作成本是相對較低的，但是如果沒有人站出來牽頭組織，農戶之間也很難達成合作。由于當地是雜姓聚居，而且比較分散，整體社會關聯較弱，沒有內生的權威結構。因此，自發的水利合作是很困難的，只能依靠行政力量的介入，通過公的身份才能將所有人整合起來。這個公的身份就是基層組織。當基層組織比較完備而且對于農民的生產過程介入較深時，水利就很容易實現集體供給的模式，極大地提高農田灌溉的效率。然而在合村并組的浪潮下，原本四個獨立的村莊合并成一個感村，原本幾個小組合并成為一個小組。合村并組嚴重弱化了基層組織的力量，尤其是小組一級，相當于取消了大量的小組長⑤。由于山區的居住結構極端分散，不同的小組往往相隔甚遠，而且彼此之間沒有較強的認同感。因此，現在的組長主要關注的就是自己所在的小組，對于歸在自己名下的其他小組則往往漠不關心，實際上也是愛莫能助。我們在調研過程中經常可以聽到村民抱怨，說自己所在的小組沒有出一個干部，對于基礎設施的供應是極其不利的。小組長往往把爭取來的項目用于自己所在的小組。在稅費改革之后，基層組織的作用已經受到嚴重的削弱，再加上合村并組的肢解，基層組織基本上就處于被架空的狀態。農田灌溉也沒有人來組織了，農民只好單獨行動，爭先搶水，進一步降低了農田灌溉的效率。一旦水源不足，只能望天收了。

最后是基層組織沒有足夠的治理資源。稅費改革之后，國家不再從農村汲取資源，反而不斷增加對農民的種田補貼。基層組織無法收取提留，國家的轉移支付也僅僅足夠支付各種行政開銷，根本不可能有剩余來進行基礎設施建設。國家鼓勵通過一事一議來籌資籌勞，然而真正實行起來難度非常大，農民往往是“只議不決”，除非自愿，基層組織也不能強行要求農民出錢。因此，基層組織基本上沒有任何經濟收入，根本無法支付各種治理成本⑥。正如上文所言，山區自流灌溉系統的效率取決于水利灌溉的集體供給，只有采取集體灌溉的模式才能充分利用好原本就不穩定的水資源。然而集體灌溉是需要組織成本的，包括支付小組長、管水員的工資，通過他們來完成統一的灌溉。由于集體沒有資源，不可能再支付這些組織成本，因此只好任由農戶自己去搶水灌溉。感村二組之所以能夠保持集體灌溉的模式，是因為組長就是他們組的，而且這個小組擁有二十多萬的移民款，能夠支付得起集體灌溉的成本。然而由于各種原因，這個組長從今年開始不再擔任，水利灌溉也就沒人來組織了。整個感村基本上都處于個人灌溉的模式，集體模式已經瓦解，導致水利資源的大量浪費。水利設施也沒人管護了，集體根本就沒這個錢，如果要轉嫁到農民身上，只會導致一個后果，即水田改造為旱田，或者干脆拋荒。據我們的調查了解，當下種田的主體是老人，他們沒有機會從事其他工作，只能以不計成本的勞動力換取微薄的農業收入。對于他們而言，種田是一種副業，是滿足在家人口的基本口糧，而不是支付全家人的生活所需，因此，這是一種需要精心算計的農業耕作，需要在成本和收益之間來回盤算，從中確定最劃算的耕作模式。這種耕作模式不是以糧食生產最大化為目標的，即老人種田的目的不在于盈利，而在于基本的生計。因此，如何以最低的生產成本獲得最大的收益（最關鍵的是低成本）是老人種田的基本決策選擇。顯然，投入更多的水利成本對于整體糧食收入而言是有利的，但是對于個體老人而言則是不理性的，因為多數人不種田使得老人可以在不同的地塊之間進行偏好選擇，挑揀水源條件較好的地塊進行耕作，耕種地塊的減少（拋荒）所帶來的糧食減產的負面效應因為水利投資的減少而得到了緩和⑦。畢竟種植少量的地塊已經足夠老人生活。另外一方面，旱地作物包括玉米、花生、芝麻等收入也不在水稻之下，而且所費功夫較少，特別適合老人種植。在這種情況下，農民對于改善水利條件的內在動力是不足的，這是一事一議籌資籌勞之所以很難成功的重要原因。

三、山區水利的出路：資源輸入與組織重建

從總體上講，感村的水利狀況已經陷入非常危險的困境，嚴重影響當地農民的生產和生活。而感村僅僅是中國廣大山區農村的一個縮影，它所反映出來的問題實際上具有普遍性的意義。如何解決自流灌溉系統所面臨的困境，關系到整個農村社會的穩定與發展，需要引起我們極大的關注。

首先，國家和地方政府應該繼續加強對于農村的資源輸入，進一步完善農村基礎設施。山區水利的前提條件在于解決水源問題，這個問題要比平原和丘陵地區來得嚴峻。只要解決了水源問題，山區水利的狀況就可以改善大半。而解決水源問題，工程建設則首當其沖。就自流灌溉系統而言，主要的工程建設是新挖和整改水柜，切實保障灌溉水源的充足性；其次是新挖和整改堰塘，確保每個小組都有一口較大的當家堰，從而輔助灌溉系統的有效運行。山區水利的特征在于系統的覆蓋范圍小，盡量將灌溉系統和飲水系統分離開來，避免兩者之間的競爭。

其次，要大力加強基層組織建設，尤其要發揮小組長和黨員的作用。公共事務需要有人出來牽頭，具備政治身份的小組長和黨員有責任也有能力將群眾動員起來，參與水利事業的建設。只有具備完善的基層組織，才能夠將農民對于公共品的需求偏好表達出來。拋開基層組織高公共品供給，往往難以發揮效用。合村并組的后果很嚴重，導致大量的小組沒有真正的小組長，這些小組對于公共品需求偏好的就很難表達出來。而且由于沒人出來組織，農田灌溉只能以個體為單位進行，極大地增加農民的負擔。因此，應該恢復原來的村組，尤其是恢復小組長的設置。

再次，國家和地方政府的水利資源應該由基層組織來支配。稅費改革之后，基層組織基本喪失了財權，使其在公共事務中缺乏有效的治理資源，難以組織集體水利事業。通過對比有資源的村組和沒有資源的村組，可以發現前者的公共品供給往往要優于后者。一旦將所有的資源都投注在農民個體身上，再希望通過一事一議將這些資源整合起來，難度相當大。面對廣大的農村地區，國家如果拋開有效的基層組織去解決公共品供給，就只能寄托于市場化的機制⑧。然而，市場是追逐利潤的，而公共品則是公益性的，兩者之間存在天然的矛盾。由市場來解決公共品，需要支付更多的成本，而且往往沒有效率，尤其是在農田灌溉上。

最后，應該堅持集體化的用水模式。一旦擁有較為完善的水利工程和強有力的基層組織，利用手中的治理資源，就可以實現較好的集體化用水模式。實踐證明，集體化的用水模式具有效率高、成本低和便利性的特征，農民可以少操心，從而獲得更好的生產和生活質量。尤其是農田灌溉，“一把鋤頭管水”要比“千把鋤頭管水”要來得有效。因此可以組織管水員，負責整個水系的看護和田塊的灌溉。水利的個體化供給不僅會造成水源的浪費，而且會導致水利設備無人看管的困境，最后影響整個水利系統的運行效率，甚至使其走向崩潰。這是水利私權化改革的根本弊病所在。

注釋：

① 參見賀雪峰等：《鄉村水利與農地制度創新——以荊門市“劃片承包”調查為例》，管理世界，2003(9):76-88；孟凡貴：《制度性干旱——中國北方水資源危機的社會成因》，研究報告，北京大學中國與世界研究中心，NO.2009-01:26；羅興佐：《治水：國家介入與農民合作——荊門五村農田水利研究》，湖北人民出版社，2006年，第172-175頁；徐超：《農民合作困境的原因探析——以J市Y村水利為例》，《湖北師范學院學報(哲學社會科學版)》2009年第2期等。

② 參見《中國農田水利調查——以湖北省沙洋縣為例》，即將出版。本書為華中科技大學與荊門市簽定的市校合作框架協議之“鄉村建設合作協議?荊門農村研究叢書”的成果之一。

③ 參見羅興佐：《“渠成”為何不能“水到”》，《中國改革》2006年第4期。

④ 參見羅興佐：《農民合作灌溉的瓦解與近年我國的農業旱災》，《水利發展研究》2008年第5期。

⑤ 參見賀雪峰：《合村并組 遺患無窮》，《調研世界》2005年第11期。

⑥ 參見周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。

⑦ 參見邢成舉《新土地拋荒緣何出現》，《綠葉》2010年第12期。

⑧ 參見林輝煌：《水利的依附性》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2011年第2期。

參考文獻：

[1] 賀雪峰等.鄉村水利與農地制度創新——以荊門市“劃片承包”調查為例[J].管理世界，2003,(9):76-88.

[2] 賀雪峰.合村并組 遺患無窮[J].調研世界，2005，（11）.

[3] 羅興佐.治水：國家介入與農民合作——荊門五村農田水利研究[M].湖北人民出版社，2006.

[4] 周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006，(3).

[5] 羅興佐.“渠成”為何不能“水到”[J].中國改革，2006，(4).

[6] 羅興佐.農民合作灌溉的瓦解與近年我國的農業旱災[J].水利發展研究，2008，(5).

[7]徐超.農民合作困境的原因探析——以J市Y村水利為例[J].湖北師范學院學報（哲學社會科學版），2009，（2）.

[8] 孟凡貴.制度性干旱——中國北方水資源危機的社會成因[R].北京大學中國與世界研究中心，NO.2009-01:26.

[9] 華中科技大學中國鄉村治理研究中心.中國農田水利調查——以湖北省沙洋縣為例[R]，2010.

[10] 邢成舉.新土地拋荒緣何出現[J].綠葉，2010，（12）.

[11] 林輝煌.水利的依附性[J].中國農業大學學報（社會科學版），2011，（2）.

（編輯：何樂）