構建高校懲防腐敗體系的思考

杜治洲

〔摘要〕武漢大學陳昭方、龍小樂案反映出高校腐敗的基本成因和高校懲防腐敗體系建設中存在的主要問題。預防和嚴懲高校腐敗，必須從整體上全面推進高校懲防腐敗體系建設，增強廉政教育的針對性與實效性，切實推進陽光治校，實行紀委垂直管理，探索建立教代會常任制。

〔關鍵詞〕“陳、龍案”，高校腐敗，對策

〔中圖分類號〕D262.6〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）03-0056-03

自20世紀90年代末以來，高校腐敗案件頻頻發生，如2009年9月武漢大學原常務副校長陳昭方、原校黨委常務副書記龍小樂因涉嫌受賄被捕，引發了社會對高校腐敗問題的關注，也突出了構建高校懲防腐敗體系的重要性。陳昭方、龍小樂案（以下簡稱“陳、龍案”）極具代表性，從中我們可以窺見高校腐敗的根源所在和構建高校懲防腐敗體系的努力方向。

一、選擇“陳、龍案”的緣由

從眾多高校腐敗案例中選擇“陳、龍案”作為本文的分析對象，主要有以下三方面的原因：

（一）校領導的腐敗案件在高校腐敗案件中占居第一。校領導的腐敗案件占了高校腐敗案件的很大一部分，具有很強的代表性。筆者搜索了1988年至2009年間中國內地高校的200個腐敗案例，發現高校校級黨政機關的涉案人員（絕大多數是校級領導）最多，占所有涉案人員的24.0%，遠高于其他職能部門。盡管近些年基建領域和后勤服務機構被認為是高校腐敗的重災區，但是這兩個部門的腐敗案例分別僅占10.4%和10.9%。正因為校領導腐敗案件在高校腐敗案件中的比重大、影響大，作為武漢大學正廳級領導的陳昭方、龍小樂案例就具有很強的典型性。

（二）受賄是高校腐敗犯罪中的主要類型。高校腐敗犯罪中最主要的類型是受賄罪。1988年至2009年間高校因腐敗受到刑罰處罰的總人數為238人，其中有131人所犯罪行為受賄罪，占總人數的55.04%。而法院對陳昭方與龍小樂的定罪也是受賄罪。本文將有嚴重受賄行為的陳、龍二人的案例作為研究對象，有利于深入分析發生在高校這類主要腐敗行為的背后原因，并在此基礎上探索有效的治理途徑。

（三）窩案、串案是當前高校腐敗案件的一個重要特點。當前高校腐敗犯罪中窩案、串案所占比例越來越大，成為高校腐敗案件的一個重要特點。例如，2003年西安市人民檢察院共查辦高校腐敗犯罪案件28起，其中窩案、串案就多達21起，占到案件總數的75%。而武漢大學“陳、龍案”正是典型的窩案、串案。例如在2000年至2003年間，在武漢弘博集團與武漢大學聯合修建弘博學生公寓、中天集團在武漢大學承接工程等活動中，二人均提供了幫助，并且均收受了賄賂?！? 〕

二、“陳、龍案”引發的對高校腐敗問題的深思

作為百年學府武漢大學的正廳級校領導，陳昭方、龍小樂二人的腐敗行為發人深省，尤其是以下幾個方面問題與高校懲防腐敗體系建設緊密相關，值得深入探討。

（一）長期潛伏——是什么原因導致腐敗不能及時發現？筆者通過實證研究發現，高校腐敗的潛伏期在延長。自1988年至2009年期間，高校腐敗的潛伏期呈波浪式上升態勢（如圖1所示）。陳昭方、龍小樂自2000年就開始受賄，直到2009年案發，潛伏期達9年之久。那么是什么原因使得陳、龍腐敗行為在如此長的時間內都沒被發現呢？這可能有兩個方面的原因：一是高?，F有的監督沒有發揮實效，另一方面也與集體腐敗緊密相關。在“陳、龍案”中，二人均為武漢弘博集團與武漢大學聯合修建弘博學生公寓、為中天集團在武漢大學承接工程提供幫助而受賄，這是典型的集體腐敗。正因為二人為相同的事接受了相同對象的賄賂，他們之間有了“默契”，才可能將他們的腐敗行為隱藏9年之久。

（二）表里不一——廉政教育到底能否起作用？陳、龍的腐敗行為之所以能夠隱藏很深很久，緣于他們的共性：表里不一，善于偽裝。陳昭方曾獲得過多項令人羨慕的榮譽。龍小樂更是讓人驚詫，他一邊痛斥腐敗，一邊收受賄賂。據龍小樂的同事介紹，龍小樂一向以作風正派聞名，在群眾中口碑較好，還獲得過“湖北省新長征突擊手”、“湖北省高校優秀黨務工作者”等稱號。〔2 〕

陳、龍二人表里不一、善于偽裝的事實不得不讓我們思考一些問題：衡量和評價一個官員能否僅憑表面觀察？廉政教育者和受教育者是如何對待廉政教育的？尤其是后一個問題，值得我們進一步思考。因此，如何有效地開展廉政教育，是構建高校懲防腐敗體系非常重要的一環。

（三）瞞天過?！绾尾拍軐崿F陽光治校？陳昭方、龍小樂之所以能夠腐敗且很長時間不被發現，原因不全在他們“智商高”，而是因為缺乏完善的信息公開制度。陽光是最好的防腐劑。只有推行陽光治校，將高校權力運行的全過程向社會公開，接受公眾監督，才能最大限度地壓縮腐敗的空間。正因為陽光治校的重要性，《高等學校信息公開辦法》于2010年9月1日起正式施行，但是執行情況令人堪憂。2010年12月中國政法大學教育法研究中心發布的《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學，沒有一所向社會主動公開學校經費來源和年度經費預算決算方案，也沒有一家高校公布其財務資金的具體使用情況，有大約三分之一的被觀察高校沒有主動公開學校收費的項目、依據、標準與投訴方式。這一方面是因為高校還沒有轉變管理思維，堅持封閉式的管理方式，還不習慣將“內部信息”公之于眾。另一方面，也與《高等學校信息公開辦法》的懲罰力度太弱有關?！陡叩葘W校信息公開辦法》規定，對于違反該辦法不履行信息公開義務的學校，由省級教育行政部門責令改正。顯然，這個懲罰措施過于“溫柔”，未能產生必要的震懾作用，這恐怕是眾多高校對相關規定置若罔聞的根本原因。所以必須考慮：如何才能實現陽光治校以構建牢固的懲防體系？

（四）體制約束——如何從根本上治理高校腐?。繖嗔е赂瘮。^對的權力導致絕對的腐敗。陳昭方、龍小樂在其分管領域擁有絕對的權力，缺乏實際的監督，這才是他們腐敗的根本原因。從表面上看，高校領導各司其職，職權是分散的，但分管領導在自己的勢力范圍內通常擁有絕對的話語權和決定權，可以做到“開會一言堂、花錢一支筆、決策一句話”。龍小樂的受賄行為主要發生在2000年至2003年擔任武漢大學常務副校長分管基建、后勤工作（之后由陳昭方分管）期間，陳昭方的受賄行為也主要發生在1999年至2009年擔任武漢大學副校長、常務副校長，分管后勤、基建、財務等領域的工作期間。正因為在這些領域擁有絕對的發言權，可以決定這些領域的所有事務，所以他們才能肆意腐敗。如果他們沒有對分管事務的絕對控制權，腐敗將不會如此順利地發生。而且，高校紀檢監察機關是在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。紀委若發現校級領導干部的行為疑似違紀，首先要向學校黨委報告。只有當學校黨委不予解決的時候，才可請求上級紀委協助處理。然而，多數高校中校級領導一般都是黨委常委，向黨委反映黨委常委的問題，顯然不利于黨委作出是否處理的決策。況且，按照現行高校干部管理體制，高校黨委既無權調查、處理黨委常委，紀委也就無法監督黨委常委?！? 〕 因此，作為武漢大學黨委常委的陳昭方、龍小樂的腐敗行為是不大可能被學校紀委處理的?？梢?，如何破解權力制約的困境，是構建高校懲防腐敗體系的關鍵問題。

三、構建高校懲防腐敗體系的對策

有效遏制高校腐敗的發展勢頭，必須從導致高校腐敗發生的關鍵因素出發，構建高校懲防腐敗體系。

（一）創新廉政教育方式——增強教育的針對性與實效性。懲防體系的框架包括教育、懲治和預防三個組成部分，其中高校的廉政教育一直沒有收到明顯的效果。要提高廉政教育的效果，必須采取措施增強廉政教育的針對性和實效性。

高校廉政教育不能采取說教的方式，只有創新形式和手段，才能取得實效。具體來說，要針對不同對象、不同崗位實施不同的教育方式。學校高層領導干部以及重點領域、關鍵崗位的中層干部應該更多地接受警示教育，定期參觀警示教育基地、監獄，聽取服刑人員的懺悔，了解他們如何一步一步邁向腐敗的深淵，從而告誡自己避免重蹈他人覆轍。同時，廉政教育要與崗位廉政風險防范結合起來，做好崗位廉政風險教育。各個崗位的工作人員應先查找思想道德、崗位職責、制度機制、外部環境等風險點，進行風險等級評估，并制定和落實防范措施，做到人人查找風險、人人公開風險、人人開展教育、人人制定措施、人人參與監管。

（二）統一高校門戶網站——將權力運行過程徹底公開。自2002年2月教育部和中華全國總工會聯合下發了《關于全面推進校務公開工作的意見》之后，校務公開工作在全國高校中廣泛展開，但是效果并不明顯。為此，必須擴大公開的內容，創新形式，如通過建立全國統一的高校門戶網站切實推進陽光治校。就網站內容來看，要做到將權力運行的全過程徹底公開：一是重大決策公開，目的是讓廣大教職工參與討論和決策，使決策更具有民主性和科學性；二是財務公開，提高資金效率和資金使用的廉潔性；三是熱點問題公開，如：領導干部廉潔自律情況，干部任用、職稱評聘、工資晉級、招生、出國、采購、項目招標等，接受教職工與社會的監督。

（三）改革紀檢監察體制——紀委垂直管理提高獨立性。獨立性是反腐敗機構履行職能的重要前提，高校紀委缺乏必要的獨立性是導致腐敗難以預防和查處的重要原因。改革高校紀檢監察體制，實行紀委垂直管理，必將大大提升紀委的獨立性和履職能力。當前比較可行的改革措施就是，采取任命和派駐的方式產生高校的紀委書記。對于教育部直屬的高校，教育部紀檢組可以直接委派（任命）紀委書記；省屬或部委所屬高校可采取派駐方式產生紀委書記（紀檢組長）。所有高校的紀委書記的人事、工資、福利等都與所在高校無關，一律由其主管部門管轄，從而避免因人事、工資等從屬于所在高校導致的監督不力的狀況。當然，在策略上可以靈活處理，比如先試行以垂直領導為主、學校黨委協助領導為輔的紀檢體制，若試驗成功，下一步則可推行完全垂直的領導體制。

（四）探索建立教代會常任制——從源頭上制約權力腐敗。高校行政權力過于集中，且得不到有效監督，是高校腐敗頻發的根本原因。因此，應進一步健全教代會制度，探索建立教代會常任制，使民主管理貫穿高校權力運行的全過程。鑒于在教代會休會期間學校工會委員會作為教代會的工作機構并不能真正履行民主管理職能的現實，應該成立教代會常委會，以此作為教代會常設機構。由教代會全體會議民主選舉產生教代會常委會委員，包括學校領導、職能部門管理人員和教學一線的教師，其中，沒有行政職務的專職教師所占比例不應少于50%。教代會常委會應成立專門委員會作為教代會的常設機構，例如財務預決算審查委員會、教學質量評估委員會等。同時應明確各個專門委員會的具體職責和權利，定期舉行會議，對高校的行政性工作和教學工作進行有效監督和檢查。此外，在教代會休會期間，與高校發展相關的重大事項必須向各專門委員會和常委會匯報，經常委會三分之二以上代表通過，方能形成決策。唯有如此，才有可能最大限度地減少盲目決策和個人專斷導致的腐敗問題。

參考文獻：

〔1〕辛劍. 武大原校領導陳昭方龍小樂案宣判〔N〕.檢察日報，2011-02-18．

〔2〕辛劍.龍小樂的兩面人生〔N〕.檢察日報， 2011-02-18.

〔3〕柏維春.完善高校腐敗治理領導體制的思考〔J〕.廉政文化研究，2011，（4）.

責任編輯孟永華