水務工程財務管理中存在的問題及對策建議

李萍

摘要：水務工程投入大、周期長、審計多、要求高，其財務管理一直以來是個難題，尤其在歷年審計中都會高發、易發、復發問題，因此，本文擬從審計實踐出發，深入分析其存在的問題，提出糾正和改進問題的對策建議，為加強水務工程的財務管理提供借鑒。

關鍵詞：水務 工程 財務管理 對策

水務工程屬于公益性的水利工程項目，隨著國家對水務工程實行政策性的傾斜，中央國債資金、省級補助資金、地方財政資金大量投入，水務工程資金的使用要求、審計規格、檢查標準都對水務工程財務管理提出了嚴峻的挑戰。本文結合多年來水務工程審計工作實踐，擬對水務工程財務管理中需要糾正和改進的問題提出幾點看法。

一、影響水務工程財務管理的突出問題

（一）非業務技術因素介入過多，導致水務工程建設項目前期工作就存在“先天性不足”

水務工程在項目籌建前，地方政府往往進行項目包裝，“四多四缺”問題十分突出，更多考慮民生公益，更多考慮區域發展，更多考慮拿下上級資金，更多考慮增加預算和項目收益，缺少市場調研，缺少現場勘察，缺少科學預算，缺少財務參與，致使“一立項就虧損，工程越大虧損越多”和“預算費用過高，實際建設費用過小，運行效益過差”等并存的局面，這種“先天性不足”為工程財務管理埋下了嚴重隱患，這也是歷次財務審計中普遍出現的問題。如某水廠立項時，土地征用費僅為2萬多元每畝，而實際施工時已漲到20萬元每畝；如地方無力投入配套資金，不得不向上虛報投資額，僅用中央國債及省補資金搞建設，陷入由于概算不足留下資金缺口；如某工程投資6804萬元，建成運行一年水費收入僅8萬元。

（二）項目法人責任制不夠到位，導致財務管理過程中“執行性困難”

1、資金管理制度執行難的問題。一是建設項目資金難落實，資金缺口大，卻沒有硬性的處理對策。二是隨意開戶，沒有按基本建設財務管理的規定開設國債專戶及基建專戶存儲建設資金，甚至多頭開戶。三是未按規定用途使用資金，擠占項目資金等問題。

2、工程招投標政策到位難的問題。水務工程存在化整為零、規避招標的問題。如有的項目法人迫于地方勢力或各類“人情”，故意抽出幾塊不招標，化整為零，包于個人，不留保證金，不決算等；如主體工程進行了招標，但作為配套設施的工程沒有進行招標；如某項目土石方開挖、道路鋪設投資近百萬元，出于處理好地方關系而任由當地人員承包。這種規避招標的現象帶有一定的普遍性。

3、甲供管材管理規范難的問題。領用料手續不規范，大部份水務工程甲供鑄管、配件運到施工現場，直接露天堆放，不與施工單位辦理任何領用料手續及審批手續，造成工程材料遺失、被盜、人為毀損等問題。

4、工程款支付控制難及計量難的問題。一是審批程序不規范，支付依據不足。在工程價款結算時不按合同規定執行，超合同部分手續不完善，無設計變更通知書和補充合同；支付手續中只有施工方簽字，無監理工程師、現場管理部門、相關職能部門簽字；工程量變更未經報批及審核小組簽字，以工程聯系單予以直接支付等等。二是造成水務工程資產、負債計量不實問題。基建工程是一般按月進度的60-80%付工程款的,有些單位為了追求片面的會計“謹慎性”原則,其余40-20%不進賬,資產和負債都少了相同的金額,形成了很多賬外資產,嚴重的將達幾千萬元。有些是按工程進度的100%入賬的,但其余的40-20%也按應付工程款計入了應付賬款,財務管理人員極易作為正常工程進度款在結算之前付出。

5、建設管理費節支難的問題。建設單位管理費超支問題嚴重已是一個不爭的事實。據調查,目前水務工程建設單位管理費超支無一例外，在全國已經是一個普遍的問題。

（三）基礎資料管理的薄弱，導致工程后期竣工決算“基礎性較弱”

在歷次審計報告中，水務工程竣工決算嚴重滯后問題十分突出。一方面，水務工程建設單位普遍存在“兩重兩輕”現象，重建設進度，輕竣工決算，重工程質量管理，輕基礎資料積累，如在建設過程中忽視各項資料的收集，致使在編制竣工財務決算時資料缺省、順序顛倒、手續不全，無法編制竣工財務決算；同時，工程項目竣工久拖不決，基建項目長期掛賬，造成無法及時清償有關各方債務以及交付使用資產等手續。另一方面，試運行階段是建設單位普遍存在的薄弱環節，重點表現在試運行時業務雜，時間緊，任務重，想盡辦法促通水，忽視相關工作部署及程序安排。如工程完工進入試運行，水量銷售記錄登記不全或是未安裝水表，引起試運行收入無法統計，沖減工程成本不實。試運行所用藥劑、電力計量不準或車間根本無紀錄，引起工程成本不準確。這一些問題，使財務人員在竣工決算時難以操作而花費大量精力。

二、存在財務管理問題的成因分析

（一）地方政府的“政績觀”與上級資金使用的高標準之間的矛盾。當地政府片面追求區域經濟可持續協調發展，早日獲取中央國債的補助及上級資金的補助，解決當地民生問題和發展需求，項目決策時急于上馬,且未進行充分調研及廣泛討論，致使可行性實施方案或者方案考慮不完善，過于宏觀,造成概算虛報或不實，這是造成前期工作先天性不足的根本原因。

（二）工程管理人員素質與水務工程財務管理高要求之間的矛盾。水務工程建設單位實施項目部、指揮部或項目法人等形式，代表政府介入管理，管理人員大多臨時抽調組成，造成對工程項目管理缺少經驗，對基建財務資金管理缺乏重視，對具體工程操作上缺失法律意識等問題。財務人員實行臨時委派制、兼職等形式，存在只專財務不懂工程，財務人員重記賬、輕介入或難以介入工程管理等問題，引發與工程財務管理要求的嚴重沖突，致使基礎工作不扎實、資金管理不規范、招投標政策不嚴格、受理工程款單據不合規等審計問題，多發頻發，難以根絕。

（三）工程管理費低標準與工程實際高開支之間的矛盾。據調查，水務工程管理費大多采用政府統一測算的工程管理費標準，且制定標準的時間都較早，一方面，工程管理費本身標準就嚴重偏低，另一方面，水務工程有其特殊性，涉及面廣、政策處理難，致使水務工程管線埋到哪兒，煙抽到那兒，飯吃到那兒，否則，工程開展就舉步唯艱。同時，水務工程因資金來源散、級別高、檢查部門多，關注度高，招待客人多，使建設管理費、業務招待費居高難下。

三、對策和建議

（一）科學立項是根本

水務工程建設項目，作為水資源利用的載體，其資源形成的自然性與資源利用的規律性，一般的市場屬性與非市場屬性、社會性、公益性等特點，決定了其建設、運用過程是一個制約因素多、牽動利益多的復雜過程。為解決工程先天性不足的影響，必須確立四個理念，一是科學規劃的精細理念。立項應進行詳細的、科學的、合理的規劃和前期設計，避免僅靠個別部門、個別人主觀片面拍腦袋、拿主意的問題，杜絕短期性、隨意性等弊端。二是正視政績的發展理念。水利工程建設是安民興邦和長治久安的大計，必須站在可持續發展的高度，而不應當為追求“政績”、“魄力”而干，更不能用吃唐僧肉的心理去跑項目、爭資金、建工程。因此，立項時必須堅持科學發展、可持續發展，不能只顧眼前。三是預算適當的超前理念。立項預算時，要考慮到社會發展、物價上漲、科技更新等因素，避免出現傳統的水利工程建設項目固有的“粗而笨”、技術材料設備的采用上以“老而舊”問題。四是制度管事的內控理念。建立起一套從概算到結算的全過程投資公示制度、考核制度、責任追究制度等投資造價臨控制度體系；同時設立一個對政府投資建設項目投資進行專管的獨立機構，對政府投資建設項目投資進行全過程的、系統的、專業化的監管，機構直接隸屬于政府，對政府投資負責，并能組織協調各有關部門之間對政府投資建設項目的分工和協作，對中介機構出具的成果進行論證和審查，提供給政府決策，避免建設過程中各種損失和浪費行為，進一步提高政府性投資項目的社會效益和經濟效益，從而避免和根治概算失實、實際投資不足等問題。

（二）強化監管是基礎

1、強化工程資金管理。首先，必須規范財務操作流程，設立專職機構，配備專職工程管理人員和財務人員負責工程財務管理與會計核算工作。其次，健全財務制度，嚴格執行“三專”規定，按照國債資金及基建資金管理有關規定，在銀行開設專戶存儲，同時設立配套資金專戶，專款專用，防止人為滯留、擠占、截留、挪用、串項、置換現象發生。此外，落實配套資金先到位使用，并嚴肅查處地方配套資金不到位問題。

2、強化工程招投標管理。要認真落實不斷完善招標有關制度法規，特別要在抓落實上狠下功夫。要加大執法檢查力度，嚴厲打擊規避招標的行為。采取切實有效的形式，鼓勵群眾特別是建筑企業對招投標工程中的違法操作進行舉報，并根據情節輕重追究有關人員責任，杜絕暗箱操作，力求公開透明，規范合同簽訂，留足保證金，做好審價工作。

3、強化工程物料管理。嚴格執行限額發料制度。限額發料的依據有三個:一是施工材料消耗定額,二是用料者所承擔的工程量或工作量,三是施工中必須采用的技術方案措施。采取分層分段限額用料的方式,即按工程施工段或施工層綜合限定材料消耗數量,按段或層進行考核。同時加強材料領用制度，完善出入庫手續及審核簽批制度。建立定期盤點制度，現場材料作好防火、防盜、防雨、防損壞措施。

4、強化工程款支付管理。一是嚴格按合同約定付款，嚴格執行支付程序和運行流程，完善工程計量和支付審批制度，對大筆資金撥付實行“聯簽制”；堅持并完善每項支出由監理代表、跟蹤審計單位和甲方現場代表簽字制度。二是施工單位按照審批后工程款數額提供完稅發票，財務部門經審核無誤后予以支付。三是正確反映資產、負債的價值,不低計也不高估資產、負債的價值。四是建議設立“應付賬款-進度質保金(**施工單位)”科目，施工單位按進度的100%開發票,按合同約定進度的比例支付（一般在60%-80%）,其余40%-20%的按進度計入“應付賬款-進度質保金(**施工單位)”科目中,待到工程竣工結算時將進度的35%-15%轉入“應付賬款-工程款(A施工單位)”中,進度的5%轉入“應付賬款-質保金(A施工單位)”中。分設“進度質保金”和“質保金”的目的,為了使一個施工單位的多項單項工程核算更清楚，方便掌控工程資金。

5、強化管理費管理。在加強預算定額管理的同時，建議：一是根據水務工程的實際情況，爭取各級支持，適當調整建設單位管理費標準，并實行“管理費總額分解、分年度控制”。二是建議政策處理實行定額包干制，責任到人，嚴格根據有關政策予以補償，實行預留一定數量的機動費用來處理突發問題，保證整個項目工作順利地進行。三是節儉又不失熱情地做好接待工作，努力減少業務招待費開支。如鑒于水務工程管線比較長，各種檢查接待及日常工作很難回項目駐地就餐，可考慮在就近食堂就餐，或者給予定額就餐補貼的方式。對于必須在酒店進行的接待，要認真按接待標準進行接待并嚴格控制陪同人員的數量，盡量減少招待費的開支。

6、強化項目資料管理。指定專人對建設項目各種檔案資料進行管理。完善竣工決算管理制度，落實相應工作機構負責，及時按照工程結算的時限、時效，對工程結算程序、方式進行合理界定。全面清理物資、材料、設備，及時清結債務，做好資產交付使用工作。加強試運行時相關工作的部署，配備相關人員，做好車間藥劑領用及電力計量；按程序先裝表，再通水，及時核算試運行收入，沖減工程成本。

（三）落實責任是關鍵

1、嚴格落實項目法人責任制。實行項目法人責任制是當前的常規做法，但由于臨時機構性質、人員抽調組成，往往本身的素質和能力難以與施工單位抗衡，一旦工程完工人員解散，責任難以落實到位。因此，必須嚴格落實好項目法人責任制，組建專業人員隊伍，切實解決好政府直接擔任容易越位、水務企業直管因無利容易缺位的問題，明晰責任，確保管理到位。

2、嚴格落實崗位責任規范。在水務工程建設中，在組建之初要求管理制度健全，但往往是借鑒通用性制度而針對性不強，人員兼職混崗而責任不明，制度難落實而管理粗放現象普遍存在，因此，必須嚴格落實崗位責任規范、強化責任考核、明確人員責任。

3、嚴格落實審計責任追究。針對審計中發現的問題和不足，必須落實專人限時整改，并嚴格責任追究，杜絕類似問題的再發。

綜上所述，加強水務工程財務管理不僅僅局限于建設實施階段，不僅僅局限于財務本身崗位，而應從建設項目前期工作、建設實施、建設項目竣工階段三個環節進行，應從多部門、多崗位整體合力對待，才能從根本上解決水務工程財務審計中多發、復發問題。