商業預付卡監管思考

鐘相

近年來，商業預付卡因受“腐敗、洗錢、避稅”等問題的指責越發受到社會關注。2011年5月末，中國人民銀行、監察部等六部門聯合下發了《關于規范商業預付卡管理的意見》，進一步采取措施整治商業預付卡存在的諸多弊端。本文將從反洗錢角度，淺談如何加強商業預付卡的管理。

商業預付卡業務分析

本文所稱的商業預付卡是指零售商、連鎖商家等發行的僅可在發卡商家及其連鎖店使用的消費卡，以及由第三方機構發行的可在簽約商家通用的消費卡。其中，后者不僅可以在簽約超市、商場、加油站使用，也可以在簽約的美容院、健身房、茶樓、飯店、咖啡店等場所使用。

商業預付卡特點

一是辦理簡單。購卡客戶預先將購卡資金交給發卡機構，發卡機構將等值的一張或多張相應金額的商業預付卡交給客戶。二是使用方便。持卡客戶在商業預付卡有效使用期內，可持卡在指定的場所和機構進行消費，購買多種產品和服務，省卻攜帶現金的諸多不便。三是轉讓自由。商業預付卡不記名、不掛失、可自由轉讓。四是記賬靈活。購買單位和個人可根據不同的財務目的開具不同內容的商品發票，進行靈活的財務處理。

商業預付卡的積極作用

在歐美國家，商業預付卡與借記卡、信用卡等共同組成了針對不同人群、不同需要的完整的消費支付體系，究其原因在于商業預付卡有其存在的積極意義。一是促進社會消費。商業預付卡作為一種先付費后消費的新型消費方式，可以有效促進持卡人消費，從而起到拉動內需的作用。二是減少現金流量。攜帶方便、使用便捷的商業預付卡可以有效改變消費者的現金使用偏好，從而大大減少消費中的現金使用量。三是推動電子商務發展。商業預付卡的推廣使用，可以對電子商務快速發展起到積極推進作用。四是優化員工福利。企業用商業預付卡取代傳統的實物福利，可以使員工對福利進行自主的多樣性選擇，同時企業本身也可以解決相應的勞動成本。

商業預付卡在我國的發展

由于商業預付卡的特點及其積極意義，使其在我國從出現以來就呈現出迅猛的發展勢頭，短短幾年間便迅速拓展市場，成為消費者常用的一種支付結算工具。據不完全統計，除高速增長的第三方發卡機構外，一些主要的大型超市基本都加入到發卡商家的行列，在大型超市至少有30%以上購物者持商業預付卡結算，并且此比例呈逐年上升態勢。

商業預付卡存在的問題及原因

存在的問題

一是商業預付卡日漸淪落成“腐敗行賄工具”。商業預付卡作為一種可用來在指定場所消費的不記名代金卡，因其預付資金受到商家歡迎，因其走賬和逃稅、避稅方便受到買家歡迎，第三方發卡機構也從中獲取大量手續費收入，也因其攜帶方便、轉讓自由而成為送禮行賄者的首選，受到受賄者的喜愛。近年來，涉及以商業預付卡為行受賄標的的案件逐年增加，假預付卡“人情往來之名”行“送禮行賄之實”的現象已經愈演愈烈了。如前期落馬的江蘇省財政廳原副廳長張美芳過一個節便收受商業預付卡數十萬元；因受賄罪被判刑11年的北京市地稅局原副局長蘇文權也多次收受商業預付卡。

二是在發卡商家及其連鎖店使用的商業預付卡持卡消費者的權益難以得到有效保障。目前，僅對第三方發卡機構實行了備付金管理制度，而對自發自用的美容院、健身房等零售商、連鎖商家缺少必要的資金監管措施，近年來因發卡商家經營不善倒閉或惡意倒閉而導致購卡人利益受損的問題屢屢發生，全面保障商業預付卡持卡人權益已勢在必行。

問題產生的原因

商業預付卡與腐敗受賄行為之間本沒有必然聯系，但由于商業預付卡的業務特點和管理上的缺位使得商業預付卡在腐敗受賄行為中大行其道。

商業預付卡的業務特點使其備受行賄和受賄者的喜愛。對行賄者而言，商業預付卡的購卡費用可通過從發卡機構取得的正規發票將購卡資金以“辦公費用”等名義入賬報銷，行賄手法隱蔽，難以發現。對受賄者而言，如果收受銀行卡或存折，資金流轉會留下痕跡，而現金又不易攜帶且不安全，因此，這種不記名且使用中幾乎等同于現金的商業預付卡便深受受賄者的喜愛，同時受賄者認為收受商業預付卡為“人情往來”，比收受銀行卡、存折、現金等構成受賄的心理壓力少。

商業預付卡管理缺位。目前僅對第三方發卡機構明確了準入管理規范和資金監管措施，而對非第三方發卡機構缺少必要的管理要求，對發卡機構和簽約機構的權利與義務也缺少必要的約束，難以對消費者權利形成有效保護。同時，商業預付卡從制卡、發行、使用等環節缺少明確的行業規范和業務標準，一定程度上導致了商業預付卡市場的無序競爭。而《關于規范商業預付卡管理的意見》中對1000元以上預付卡實行實名制的重要監管措施又被“化整為零”的方式輕易規避了，弱化了該法規的實際效果，給行賄者和受賄者可乘之機。

商業預付卡的監管對策

雖說商業預付卡因易成為逃、避稅和腐敗工具而大受詬病，但是從其產生和發展來看，對于方便百姓、促進消費以及完善消費支付體系還是有一定的積極意義的，因此解決問題的根本之道在于疏堵并舉、完善監管，在于“正本清源”以還商業預付卡本來面目。

疏之道：合理監管、有效引導，促進商業預付卡健康發展

一是完善商業預付卡的監管。行業監管部門要嚴把非第三方發卡機構發行商業預付卡的市場準入關，可由發卡商家相應的行業監管部門對其發行商業預付卡實行備案審核管理，從制度層面確定發卡商家資質標準、備案核準規范、市場退出機制，從源頭防范不法行為的發生。

二是建立商業預付卡行業標準。發揮行業自律組織指導監督作用，借助行業自律組織力量建立商業預付卡行業規范、形成行業約束，從而指導并規范其行業內相關機構的發卡行為和用卡環境，引導本行業商業預付卡業務良性發展。

三是保障持卡人的合法權益。一方面，要明確不論第三方發卡機構還是發卡商家都需交存一定比例的備付金，以保障持卡人資金安全；另一方面，要從購卡、用卡、退卡各環節著眼，從糾紛爭端解決著手，建立持卡客戶權益保障機制。

四是引導商業預付卡快速發展。一方面，可引導有發卡意向的商家直接成為第三方發卡機構特約商戶，這樣既可減少商家直接發卡的經營成本，又可使持卡人有更多的選擇，并減少其資金風險，這將對推進商業預付卡快速發展起著積極的作用；另一方面，鑒于商業預付卡預付資金的特點，可建議第三方發卡機構或發卡商家采取折價形式發放商業預付卡，以期達到發卡機構、商家、消費者共贏目的，進而促進預付卡業務的快速發展，同時可由行業自律組織規定具體折價幅度下限，以避免惡性競爭。

堵之策：依托反洗錢等手段打擊商業預付卡腐敗受賄行為

明確發卡機構反洗錢職責。以法規的形式明確對無論是第三方發卡機構還是發卡商家都應履行反洗錢職責，承擔客戶身份識別、可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存等義務；對發卡商戶、簽約機構可將其作為“特定非金融機構”進行管理，要求其承擔可疑交易報告等反洗錢義務。通過制度層面對發卡機構和簽約機構進行反洗錢的硬約束，使得商業預付卡腐敗受賄行為有所收斂，解決商業預付卡變形為“腐敗受賄工具”的問題。

依托反洗錢客戶身份識別和可疑交易報告工具。從商業預付卡辦理、流通、使用環節入手，制定反洗錢客戶身份識別和可疑交易報告標準，可以有效提高發卡和簽約機構打擊商業預付卡腐敗受賄行為的工作實效。具體做法如下。

商業預付卡辦理環節。主要是要明確對購卡客戶身份識別標準，要明確購卡客戶（包括機構客戶和自然人客戶）身份基本信息具體內容和識別措施等。不但對一次性購買10000元人民幣以上不記名商業預付卡的購卡人實行客戶身份識別，還要對在一定時期內（如10個工作日）累計購買金額超過10000元人民幣不記名商業預付卡的同一購卡人進行客戶身份識別。同時，應以卡號為標識，對購卡客戶所購商業預付卡進行登記，將購卡客戶與卡片有機聯系起來，以備相關部門案件追查所需。

商業預付卡流通環節。在實名制的基礎上明確商業預付卡不可自由轉讓，如確需更名轉讓，則新舊持卡人需同時到發卡機構辦理轉讓手續，發卡機構在對新持卡人進行必要的客戶身份識別后，方可為其辦理更名轉讓。

商業預付卡使用環節。要結合商業預付卡業務的特點明確其可疑交易報告標準，并要求發卡機構和簽約機構建立必要的人工識別判斷工作機制，以確保可疑交易的準確識別和對腐敗受賄等違法犯罪行為的有效甄別。

借助電子手段，提高對商業預付卡腐敗受賄行為的甄別能力。一是借助反洗錢監測分析系統的分析甄別功能。可通過對商業預付卡腐敗受賄行為手法、特點的分析，總結出商業預付卡腐敗受賄行為模式，提高反洗錢監測分析系統對商業預付卡腐敗受賄行為的甄別能力，增強對商業預付卡腐敗受賄行為的打擊力度。二是借助于商業預付卡的智能化管理。逐步將現有的商業預付卡全部更換為IC智能卡，使得商業預付卡中存儲的客戶信息和交易信息為監管部門所用。借助于IC智能卡存儲的信息，可對發卡和簽約機構的客戶身份識別和可疑交易報告工作形成有力的支撐。同時，商業預付卡中存儲的客戶信息和實名制的結合又可以有效杜絕商業預付卡隨意轉讓的問題。

(作者單位：中國人民銀行大連市中心支行)