地方政府投融資平臺公司面面觀

董仕軍

地方政府投融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。我國在2010年底的10.7萬億元地方政府性債務(wù)余額中，2012年到期償還的占到17.17%，即2012年償付金額約為1.84萬億元，低于2011年2.6萬億元的水平。雖然從審計結(jié)果看，我國目前并無大的融資風(fēng)險，但在風(fēng)險可控的同時，我們必須認(rèn)識地方政府投融資平臺公司存在的經(jīng)濟學(xué)意義，這將涉及到此類公司未來發(fā)展和存在的價值。

宏觀調(diào)控政策角度

我國在應(yīng)對亞洲金融危機和國際金融危機時，都不同程度運用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機后我國出現(xiàn)了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時調(diào)整財政政策和貨幣政策，于1998年開始實行積極的財政政策——當(dāng)年增發(fā)1000億元長期建設(shè)國債，之后幾年一直連續(xù)增發(fā)，大規(guī)模增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。時隔十年，發(fā)源于美國資貸危機的國際金融危機是一次全球范圍內(nèi)的金融危機，為了應(yīng)對這場危機，我國政府于2008年底開始實施總規(guī)模為4萬億元的一攬子經(jīng)濟刺激計劃，同第一次危機相比，這次的力度更大，方式更多，對凱恩期主義理論運用更加充分。政府面對世界范圍的金融問題果斷出手，實際投入1.18萬億元，拉動地方和私人部門總共實現(xiàn)4萬億元的投資。在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，地方財政資金在保公共運轉(zhuǎn)之外的建設(shè)投入主要還是要靠融資解決。但是，我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定，“各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定,“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，“國家機關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這些規(guī)定意味著地方政府沒有合法融資和對外擔(dān)保的體制通道。隨著公共財政體制建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入受到的限制越來越嚴(yán)格；在強烈的資金需求驅(qū)動下，地方政府除了變賣所有法律規(guī)定屬于國家所有但歸于當(dāng)?shù)乜刂频耐恋亍⒌V產(chǎn)等各種資源之外，對外舉債的手段也隨著金融監(jiān)管環(huán)境的變化而不斷翻新。地方政府投融資平臺公司成為我國積極財政政策在地方存在且得到落實的工具或手段。

對一個城市的資源綜合利用角度

城市經(jīng)濟學(xué)是一門綜合性的學(xué)科，它力求從城市經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟效益、經(jīng)濟區(qū)域和經(jīng)濟管理等方面，探討城市和城市經(jīng)濟發(fā)展過程中的問題，揭示城市經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。其中城市經(jīng)營與管理是近年來城市經(jīng)濟學(xué)研究中的熱點問題，實踐性很強，與地方政府投融平臺公司的成立和運作關(guān)聯(lián)度很大。主要是證明了地方政府投融資平臺公司的存在是對城市公共資源的綜合利用；而平臺公司融資過程中除了直接向銀行舉債的間接融資之外，直接融資的公私合營模式也是城市經(jīng)濟學(xué)所承認(rèn)和推崇的方式。

目前，理論界對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵與外延爭議較多，主要表現(xiàn)在對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵、范圍和目標(biāo)的認(rèn)識上不同。占有主導(dǎo)地位的一種說法是城市經(jīng)營與管理活動是政府對城市空間內(nèi)的所有有形與無形資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化運作，以利潤最大化為目標(biāo)，通過城市經(jīng)營與管理活動盤活城市資產(chǎn)，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值，為城市經(jīng)營與管理籌集資金；在城市經(jīng)營與管理的主體問題上，政府并不是唯一的主體，城市經(jīng)營與管理的過程是以政府為主導(dǎo)的全社會力量共同參與的過程，非政府的社會團體組織是城市經(jīng)營與管理的重要力量，實際上是強調(diào)城市經(jīng)營與管理的民主化。城市經(jīng)營與管理過程中存在著市民與政府之間的委托代理關(guān)系，在經(jīng)營城市的過程中政府必須轉(zhuǎn)變職能，同時提出在城市經(jīng)營與管理過程中各個城市應(yīng)該相互合作與競爭的觀點。而我國現(xiàn)在投融資平臺公司正是地方政府對城市資源充分利用的重要載體，通過組建各種類型的投融資平臺公司，把城市的有限資源運作起來，完全符合城市經(jīng)濟學(xué)的理論觀點，是現(xiàn)代化管理的重要內(nèi)容。

投融平臺公司的重要融資方式——PPP

現(xiàn)行地方政府投融平臺公司的融資方式主要有：通過政府財政部門出具擔(dān)保函向銀行獲取中長期貸款融資；通過平臺公司向社會發(fā)行企業(yè)債或公司債的方式融資；通過項目合作方式與其他機構(gòu)合作的融資，即所謂的公私伙伴關(guān)系（簡稱“PPP”）模式。其中第三種方式是向社會融資的很重要方式，也是有創(chuàng)新意義的一種方式。這種方式始于項目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程。

20世紀(jì)90年代，英國率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認(rèn)為是政府提供現(xiàn)代優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及提升國家競爭力戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，是政府現(xiàn)代化進(jìn)程的基石。公私合作制的基礎(chǔ)是要將社會公共產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)分類。從消費特征角度，可把社會向公民提供的公共產(chǎn)品分為三類：即純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門通過市場提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可以由政府部門和私人部門通過市場共同提供。

從現(xiàn)實情況分析，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品事實上都可通過PPP的模式提供供給，只是在回報方式上，純公共產(chǎn)品最后全部由政府財政資金給以投資補償，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品一部分通過市場收費方式給以投資回報。

此外，我國地方政府投融平臺公司的運作過程還運用了資產(chǎn)證券化理論，資產(chǎn)證券化融資主要是通過發(fā)行資產(chǎn)支持債券來融資的一種方式，它把缺乏流動性、但能夠產(chǎn)生可預(yù)見的具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換成在金融市場可以出售和流通的金融產(chǎn)品的過程。資產(chǎn)證券化主要目的是通過提高信用等級的方式，將原本信用等級低的項目推進(jìn)資本市場，利用國際資本市場信用等級高、債券安全性和流動性高的特點，大幅度降低發(fā)行債券募集資金的成本。

綜合上述分析，可以看出我國地方政府投融資平臺公司從宏觀調(diào)控角度看，是我國實施積極財政政策的一個主要手段，在拉動內(nèi)需，提高城市建設(shè)水平方面發(fā)揮了重要作用。從平臺公司的資源利用角度看，它是對城市發(fā)展中一些經(jīng)營或非經(jīng)營的資產(chǎn)的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設(shè)融資模式的創(chuàng)新方式。因此，平臺公司的存在是我國經(jīng)營城市這種理論的充分運用，是一種城市資源的綜合利用發(fā)揮作用的平臺，具有較堅實的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所博士后流動站）