中央7號文件實施5周年的回顧與展望

楊貴仁

摘要：中央7號文件執行5年以來，教育部采取了一系列措施：通過召開會議強化認識推進執行；制定系列文件保障可操作性；開展教師培訓保證落實主體；依靠督導評價加大工作力度。學校體育多方面得到改觀，青少年體質有所提高，但與目標仍有差距。未來的學校體育工作將貫徹落實教育規劃綱要，采取更有力的措施加強學校體育，通過確保2個“時間”，全面實施2個標準，建立完善8項制度等，真正把學校體育工作擺上工作日程，真正使學校體育工作的各項措施落到實處，真正使學生的“每天一小時”校園體育活動得到落實。由此，學校體育工作未來仍然任重道遠。

關鍵詞： 中央7號文件；陽光體育；5年；教師培訓

中圖分類號： G 811.5 文章編號：1009783X（2012）03019604 文獻標志碼： A

Minstry of Education of the Peoples Republic of China 100816.我國青少年體育工作中存在的問題和青少年體質下降的狀況引起國家的重視和社會的關注，而針對于此，中共中央國務院于2007年5月7日下發了《關于加強青少年體育 增強青少年體質的意見》[1]（以下稱中央7號文件），至今文件已經實施了5年。這個文件是新中國成立以來黨中央國務院第一次就加強青少年體育工作下發的重要文件。中央7號文件的頒發為學校體育事業發展提供了前所未有的機遇，同樣也對傳統體育教育提出了新的挑戰。在這5年中，教育部聯合國家體育總局、共青團中央等多部門采取了強有力的措施，推動中央7號文件的貫徹落實和全國億萬學生陽光體育運動的廣泛開展。就此，本文在多年的青少年體育管理工作經驗基礎上，對中央7號文件落實5周年的現狀進行總結，梳理存在的問題，為下一步的工作提出思路。

1 中央7號文件的背景、意義和內容

1.1 背景

2006年9月18日由教育部、國家體育總局、衛生部、國家民族事務委員會、科學技術部公布了2005年全國學生體質與健康調研結果。結果顯示，我國學生視力不良檢出率居高不下，初中生上升幅度最大，較2000年增加了8.7百分點。7～22歲的學生中超重與肥胖檢出率仍在增加，更令人擔憂的是我國學生的肺活量、速度、爆發力、耐力等素質水平均呈繼續下降趨勢。而可喜的是我國學生形態發育水平繼續提高，身高、體重和胸圍的生長水平繼續增長，學生營養狀況繼續改善，重度營養不良基本消滅。這一結果公布后，一時間在社會上引起了強烈的反響，更引起了黨中央國務院的高度重視。2007年1月7日，胡錦濤總書記作出重要批示：增強青少年體質，促進青少年健康成長，是關系國家和民族未來的大事，需要各級黨委和政府的高度重視，全社會的關心和支持。

1.2 意義

2007年5月7日，中共中央國務院下發了中央7號文件，這個文件是新中國成立以來黨中央國務院第一次就加強青少年體育工作下發的重要文件，也是學校體育有史以來規格最高的一個文件，是新時期學校體育綱領性的文件，對推進素質教育有重要的意義。中央7號文件的下發對進一步加強青少年體育、增強青少年體質，對于全面落實科學發展觀，深入貫徹黨的教育方針，大力推進素質教育，培養中國特色社會主義事業的合格建設者和接班人，具有重要意義。這個文件充分體現了黨以人為本的執政理念，體現了黨中央國務院對廣大青少年學生體質健康的高度重視和巨大關懷。

1.3 內容

中央7號文件對加強青少年體育，增強青少年體質提出了3方面20條要求：1）高度重視青少年體育工作，并從3個方面進行了論述。提出：通過5年左右的時間，使我國青少年普遍達到國家體質健康的基本要求，耐力、力量、速度等體能素質明顯提高，營養不良、肥胖和近視的發生率明顯下降。通過全黨全社會的共同努力，堅持不懈地推動青少年體育運動的發展，不斷提高青少年乃至全民族的健康素質。2）認真落實加強青少年體育、增強青少年體質的各項措施。從9個方面對加強青少年體育、增強青少年體質的各項措施進行了闡述。3）加強領導，齊抓共管，形成全社會支持青少年體育工作的合力。從8個方面對加強青少年體育，增強青少年體質提出了具體要求。其中關于確保學生每天鍛煉1 h，并對1 h的內容作了詳細規定，中小學要認真執行國家課程標準，保質保量上好體育課，其中小學1～2年級每周4課時，小學3～6年級和初中每周3課時，高中每周2課時；沒有體育課的當天，學校必須在下午課后組織學生進行1 h集體體育鍛煉并將其列入教學計劃；全面實行大課間體育活動制度，每天上午統一安排25～30 min的大課間體育活動，認真組織學生做好廣播體操、開展集體體育活動；寄宿制學校要堅持每天出早操。高等學校要加強體育課程管理，把課外體育活動納入學校日常教學計劃，使每個學生每周至少參加3次課外體育鍛煉。

關于“一小時”，教育部于上世紀80年代已經提出要求，1990年頒發的《學校體育工作條例》[2]中已有規定也作了相關要求，但是由于沒有具體的內容，這些年來“每天鍛煉一小時”一直沒有實現。

2007年5月25日，國務院專門召開了加強學校體育，增強學生體質的電視電話會議，全面部署貫徹中央7號文件和胡錦濤同志的批示精神。時任國務委員的陳至立同志發表重要講話，動員全黨全社會關心、支持青少年體育，促進青少年健康成長。當天全國共設分會場2 300多個，參加會議的各級領導和學校校長16萬8 000多人，通過此次會議，教育戰線的廣大同志受到了一次深刻的教育。各級教育行政部門和各級各類學校組織廣大師生認真學習文件，提高了對加強學校體育工作重要性、緊迫性的認識。在社會各方面的共同努力下，“健康第一”的思想逐步形成共識，“每天鍛煉一小時，健康工作五十年，幸福生活一輩子”的理念開始得到廣泛認同。

2 教育部采取一系列措施落實中央7號文件

教育部作為學校體育工作的全國性主管機構，在落實中央7號文件工作中起著全局把握和局部協調的關鍵作用，在對傳統體育教育工作進行規劃和實施的過程中推陳出新，推進陽光體育，提高學生體質，將中央7號文件落到實處實屬不易。教育部從召開各級各類會議推進基層對中央7號文件的認識和理解，到制定各類文件保證中央7號文件在基層執行中的可操作性和保障中央7號文件執行中因地制宜，因實際制宜，再到最基層的教師培訓，層層遞進地將中央7號文件精細化和可操作化，保障了中央7號文件在學校體育工作中的順利執行與落實。

全國24個省市自治區發布了《貫徹落實中央7號文件的實施意見》，加強了對青少年體育工作的指導，加大了對中小學體育工作的投入。所有的省區市都召開了會議，對貫徹落實中央7號文件作出了專門部署。教育部采取了一系列措施推動中央7號文件的貫徹落實和全國億萬學生陽光體育運動的廣泛開展。

2.1 召開會議強化認識推進執行

召開會議是認識執行政策的基礎方法，教育部每年召開一次關于“推進全國億萬學生陽光體育運動”和落實中央7號文件的會議。

2.1.1 全國億萬學生陽光體育運動推進會

2008年5月8日，在江蘇張家港召開首屆“全國億萬學生陽光體育運動推進會”，國務委員、政治局委員劉延東出席并發表重要講話，她提出6點要求：1）要把增強青少年體質，促進青少年健康成長作為關系國家和民族未來的大事，進一步增強做好青少年體育工作的緊迫感和使命感；2）要把青少年體育作為重要突破口，推動素質教育全面實施；3）要把北京奧運會作為重要契機，進一步激發青少年參加體育鍛煉的熱情；4）要把陽光體育運動作為重要抓手，進一步推動青少年體育工作；5）要把加強領導作為重要保障，完善青少年體育齊抓共管的工作格局；6）要把營造良好社會氛圍作為重要基礎，形成全社會共同關心青少年健康成長的局面。

此次會議，總結了全國億萬學生陽光體育運動開展一年來，各地方、各部門和各學校在貫徹落實中央7號文件精神過程中所取得的成績和存在問題，進一步強調了加強青少年體育的重要意義，對進一步貫徹落實中央7號文件提出了明確要求，充分表明了黨和政府對青少年健康的高度重視。

2.1.2 第2屆全國億萬學生陽光體育運動推進會

2009年5月8日，第2屆全國億萬學生陽光體育運動推進會在重慶召開，教育部部長周濟出席會議并講話。他要求：各級教育行政部門和各級各類學校必須進一步增強學校體育工作的使命感、責任感、緊迫感。各地要認真執行文件要求，保質保量上好體育課，確保學生“每天鍛煉一小時”，任何人不得以任何理由和方式，消減、擠占體育課和體育活動時間。

2009年是貫徹落實中央7號文件的關鍵年，第2次推進會的召開將工作引向了深入。各地在推進會的指導下，在各地切實把體育工作擺在了學校教育的重要位置，形成了多年來少有的全國上下重視青少年體質健康的氛圍，初步形成了推進青少年體育發展的工作機制。會議強調要深入分析研究，及時總結經驗，進一步行動起來，以新的高度、新的思路和新的舉措把陽光體育運動推向深入。

2.1.3 全國貫徹落實《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》推進會

全國貫徹落實《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》推進會于2010年6月28日至29日在西安舉行。教育部部長袁貴仁出席會議并講話。他強調：我們要以更加堅決的態度更加有力的措施，更加扎實的工作鞏固和發展已有成果，抓緊解決突出問題，推動學校體育工作向新的更高水平邁進。

本次大會，也是最后一次以推進會形式召開的陽光體育大會。3年來，在黨中央、國務院的領導下，各地、各部門和各級及各類學校推動學校體育衛生工作呈現出新的面貌，取得重要進展。“每天鍛煉一小時”正在成為青少年學生的自覺行動，健康素質成為評價學生全面發展的重要指標，學校體育衛生設施建設不斷得到加強，青少年體能指標和身體素質得到進一步提高。

2.1.4 心手相連、健康成長——2011年全國學生陽光體育展示活動

2011年6月18—20日，由教育部和重慶市人民政府共同主辦的“心手相連、健康成長——2011年全國學生陽光體育展示活動”在重慶市舉行，來自全國各省、直轄市、計劃單列市和10個革命老區的260余名中學生代表上演了精彩的跳繩、踢毽和登山比賽。此次活動以“在黨的陽光下健康成長”為主題。教育部副部長郝平出席開幕式并作重要講話。

在3次陽光體育推進會之后，陽光體育運動的推進形式變得更加豐富和多元，結合不同時期、不同地域，以各具特色的主題形式展開，使陽光體育運動開展更富時代感和更符合學生需求。

2.2 制定系列文件保障可操作性

中央政策在基層執行中如果出現偏差或理解錯誤，那么政策落實的實效就會降低，如果中央政策在基層執行中切實有效，那么政策就必須具有可操作性。中央7號文件在執行過程中，教育部就制定下發了一系列文件，將中央7號文件精細化、可操作化和因地制宜化。

1）2007年6月4日，教育部下發了關于學習貫徹《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》[3]（教體藝〔2007〕14號）的通知，提出了8個方面的要求。涉及內容包括：①要求地方各級教育行政部門和各級各類學校要立即組織廣大師生員工認真學習中央7號文件，深刻領會黨中央、國務院這項重大戰略決策的精神實質，充分認識加強青少年體育工作、增強青少年體質的重要性和緊迫性，把思想認識統一到中央精神上來；②地方各級教育行政部門要按照中央7號文件的要求，結合實際情況盡快制訂切實可行和具有操作性、可檢查性的實施方案與具體措施，務必把各項要求和措施落實到每一所學校；③各級各類學校要切實建立由一把手負責的學校體育工作機制，確保體育工作擺在學校工作的重要位置；④地方各級教育行政部門和各級各類學校要立即對實施《國家學生體質健康標準》、開展“陽光體育運動”的工作作出具體安排，確保在下學期有一批學生通過《國家學生體質健康標準》測試，達到合格或優秀等級，獲得“陽光體育證章”和“陽光體育獎章”，以此帶動更多的青少年學生積極參加體育鍛煉，掀起群眾性體育鍛煉熱潮；⑤各級各類學校要主動爭取家長的支持和配合，形成共同促進學校體育工作的合力；⑥地方各級教育行政部門要同體育部門和共青團組織密切合作，切實安排好暑期學生體育活動；⑦加大學校體育工作的宣傳力度，營造有利于學校實施素質教育、加強體育工作的氛圍；⑧地方各級教育行政部門要把對所轄地區和學校學習、貫徹中央7號文件的情況作為當前教育督導檢查的重點工作，進行督促檢查，并將情況及時向上級部門報告。

2）2007年4月4日，教育部、國家體育總局在認真總結各地試行工作的基礎上，根據新的形勢，對《學生體質健康標準》進行了修改和完善，下發了《國家學生體質健康標準》[4]，2007年開始在全國各級各類學校全面實施，并將初中畢業升學體育考試與標準結合。到2011年，全國共有15萬2 796所學校對1億1 296萬學生進行了體質測試，并向上級上報了數據。

3）2008年6月9日，教育部、衛生部、財政部聯合下發了《國家學校體育衛生條件試行基本標準》[5]（教體藝[2008]8號），2008年6月27日，衛生部、教育部聯合下發了《中小學生健康體檢管理辦法》[6]，2008年4月3日，教育部、財政部、中國保險監督管理委員會下發了《關于推行校方責任保險完善校園傷害事故風險管理機制的通知》[7]，2008年12月1日，教育部《中小學健康教育指導綱要》[8]（教體藝[2008]12號）。

4）2011年7月8日，教育部下發了《切實保證中小學生“每天一小時”校園體育活動的規定》[9]（教體藝[2011]2號）。規定有以下內容：嚴格執行國家關于保證中小學生“每天一小時”校園體育活動規定。建立保證中小學生“每天一小時”校園體育活動的有效工作機制。健全學校體育專項督導制度。建立保證中小學生“每天一小時”校園體育活動的社會監督機制。建立保證中小學生“每天一小時”校園體育活動的科學評價機制。建立保證中小學生“每天一小時”校園體育活動表彰獎勵和問責制度。

這些文件的制定和下發，對貫徹落實中央7號文件起到了良好的保障作用。地方各級黨委政府高度重視7號文件的貫徹落實，無論東部經濟發達地區還是中西部經濟欠發達地區，都把加強青少年體育擺上了重要日程，納入了經濟發展的規劃。

2.3 開展教師培訓保證落實主體

體育教師是陽光體育開展的組織者，也是中央7號文件落到實處的基層執行者的主體。教育部、國家體育總局、共青團中央聯合頒布的《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的決定》[10]要求億萬學生走到陽光下，形成全員參與的群眾性體育鍛煉的良好風氣，提高全民尤其是青少年的身體素質，如何將陽光體育運動與學校體育教育相結合， 如何充分發揮廣大中小學體育教師的積極性與能動性。這是對廣大中小學體育教師提出的新要求和新使命，而教育部從2007年開始的國培計劃就成為了完成這一使命的重要舉措。廣泛開展的教師培訓不僅激發了教師的積極性，而且也為陽光體育的開展提供了有力的人力保障。例如：2008年啟動實施了“2008年中小學教師國家級培訓計劃”，其中就包括“中小學體育教師培訓計劃”，對西部13個省份600名初中體育教師進行體育項目基礎專業技能與基本教學技能培訓。又如，2009年教育部組織實施了“支持西部邊遠地區骨干教師培訓專項計劃”，對西部12個省份600名小學體育教師以專題講座、菜單選修、交流PK、網絡互動、總結展示等方式進行培訓，提高了西部小學教師實施素質教育和駕馭新課程的教學能力。再如：為加強緊缺薄弱學科教師培訓，2010年教育部組織實施“國培計劃—2010年中小學體育藝術骨干教師培訓項目”。通過培訓幫助中學體育骨干教師提高體育專業技能和教育教學能力，探索開發適合農村中學體育教師培訓的課程體系和培訓模式。

2.4 依靠督導評價加大工作力度

教育部改進了教育督導評價制度，及時組織開展了教育督導專項檢查，不斷加大學校體育工作的力度，積極解決影響青少年體質的突出問題。2008年教育部教育督導團辦公室就將對中央7號文件落實情況進行專項督導檢查列入工作重點，督促地方各級政府和學校端正辦學思想，全面貫徹黨的教育方針，高度重視青少年體育工作，促進學生全面發展。各級各類學校認真貫徹執行，牢固樹立“以人為本，健康第一”的理念，學校積極開展大課間體育活動，認真落實“每天鍛煉一小時”的規定和要求，基本保障了學校體育課時，許多地方把學生體質健康和學生體育課成績納入學生綜合素質評價，確保了廣大學生健康快樂的成長，形成了良好的全社會關心學校體育、支持學校體育的氛圍。

另外，共青團、婦聯等各種體育組織開展了大量豐富多彩的體育活動，把更多的青少年吸引到健康體育活動中來。廣播、電視、報刊等新聞媒體大力宣傳陽光體育、宣傳健康的教育觀、人才觀和健康觀，為形成良好的氛圍作出了積極努力。

3 中央7號文件實施5周年以來，學校體育成績與不足并存

3.1 學校體育多方面改觀

5年來，卓有成效的工作積累了許多寶貴的經驗，涌現出一大批先進地區。2010年，教育部對全國100個陽光體育先進縣進行了表彰。各級教育行政部門狠抓落實，把增強學生體質作為學校教育的基本目標之一。地方各級教育行政部門認真貫徹黨的教育方針，狠抓各項政策措施的貫徹落實，糾正“重智輕體”的現象。

通過這些年的工作，學校體育取得了令人矚目的成績，主要表現在以下幾個方面：“健康第一”的指導思想深入人心；學校體育的政策法規建設日趨完善；課程教學改革不斷深入；學生課外活動豐富多彩；課余訓練和競賽活動蓬勃發展；場地設施設備有了較大程度的改善，體育師資的配備和培訓得到了普遍重視；科學研究不斷繁榮，成果顯著。

3.2 青少年體質雖有提高，但與目標仍有差距

學校體育在得到了加強和重視的同時，也要清晰地看到，學校體育工作與黨中央提出的要求仍有一定差距，2011年9月2日，國家體育總局、教育部發布的2010年國民體質監測結果[11]顯示：中小學生的爆發力、柔韌性、力量、耐力等指標持續下滑的趨勢得到了遏制，與2005年相比，有不同程度的提高，但是與黨中央國務院提出的5年工作要求的目標仍有差距，中小學生超重與肥胖率繼續增加，相比2005年分別增加1.56和1.94百分點；視力不良檢出率繼續上升并出現低齡化傾向；相比2005年監測數據，我國19～22歲大學生的爆發力、力量、耐力等身體素質指標進一步下降，雖與前一個5年相比（2000—2005年）下降幅度明顯減小，但是仍然與中央7號文件中5年指標要求有差距。

4 學校體育未來工作的展望

回顧并總結了5年以來中央7號文件的落實狀況，在成績與不足并存的情況下，如何把握未來的方向更為重要。

在新形勢下，必須更加高度重視學校體育工作，結合貫徹落實教育規劃綱要，采取更有力的措施加強學校體育，真正把學校體育工作擺上工作日程，真正使學校體育工作的各項措施落到實處，真正使學生的“每天一小時”校園體育活動得到落實。由此，學校體育工作未來仍然任重道遠。

4.1 確保2個“時間” 確保“每天一小時”的活動時間，確保每天的休息、睡眠時間。

4.2 全面實施2個標準 即《國家學生體質健康標準》和《國家學生體育衛生基本標準》?！秶覍W生體質健康標準》是國家對學生體質健康的基本要求，在實施過程中，要實行直屬高校新生入學體質測試公告制度和《國家學生體質健康標準》實施的公告制度，通過這2個制度的實施，進一步推動各地和各級各類學校進一步重視《國家學生體質健康標準》的實施和學生的體質健康；《國家學生體育衛生基本標準》是國家對學校場地器材設施師資和衛生條件的最基本要求。發達地區應根據當地經濟發展水平制定相應的標準。

4.3 建立完善8項基本制度

1）建立符合素質教育要求的考試評價制度，全面組織實施初中畢業升學體育考試，并逐步加大體育考試在綜合素質評價和中考成績中的分量，積極推進在高中階段，學校畢業升學考試中增加體育考試的做法，積極探索在高考中增加體質測試的做法。

2）建立和完善學生健康體檢制度，使學生每年都能進行一次健康體檢，切實把義務教育階段學生健康體檢的費用納入義務教育經費保障機制。

3）建立和完善學生意外傷害保險制度，大力推行由政府購買意外傷害責任險的做法。

4）建立和完善學生營養干預機制，對城鄉學生及家庭進行營養指導，組織實施好貧困地區中小學學生營養工程，改善學生的營養狀況，使孩子們擁有健康體質。

5）建立對學校體育的專項督導制度，加大督查力度，實行督導結果公告制度。

6）進一步完善學生體質健康調研監測制度，定期監測并公布學生體質健康狀況。

7）建立健全學校衛生巡查制度，加強行政對學校衛生管理。

8）建立并完善黨委政府領導下，由教育、體育、衛生、共青團等部門共同參與的聯席會議制度，統籌協調解決學校體育工作中存在的主要問題。

通過這些制度的進一步完善，標準的進一步制定和實施，形成學校體育的長效機制，將真正從根本上改變學校體育的薄弱狀況。

中央7號文件下發5年來，對于加強學校體育，增強學生體質起到了非常重要的作用。認真總結中央7號文件下發5年來