中國(guó)公共沖突治理的困境與破解

廖克勤

摘 要：在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府面臨越來(lái)越多的公共沖突，甚至演變?yōu)榧怃J的暴力對(duì)抗，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。針對(duì)中國(guó)公共沖突治理的現(xiàn)實(shí)困境，在對(duì)公共管理的沖突解決機(jī)制和公共沖突治理中公共管理者角色深入分析的基礎(chǔ)上，提出了中國(guó)公共沖突治理困境的破解方略。

關(guān)鍵詞：公共沖突；沖突處置；沖突化解；沖突轉(zhuǎn)化；角色

中圖分類(lèi)號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0229-03

一個(gè)日益多元化的社會(huì)，不僅人們的利益呈現(xiàn)出多元化的格局，而且人們的期望、價(jià)值取向、信仰選擇和生活方式也日益多樣化。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)處于矛盾交錯(cuò)的公共沖突高發(fā)期。如不能采取有效的方法來(lái)治理公共沖突，就有可能演變?yōu)榧怃J的暴力對(duì)抗，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

一、中國(guó)公共沖突治理的現(xiàn)實(shí)困境

沖突是指相關(guān)各方由于意識(shí)到利益、目標(biāo)、信念或期望的對(duì)立而導(dǎo)致的對(duì)抗的意愿或行動(dòng)。公共沖突即指那些事關(guān)公共利益的沖突。它既包括直接圍繞著公共事項(xiàng)而產(chǎn)生的沖突，也包括圍繞私人事項(xiàng)而產(chǎn)生但其發(fā)展影響到公共利益的沖突。

將沖突視為一個(gè)談判過(guò)程，有助于我們擺脫非敵即友的傳統(tǒng)思維模式[1]。沖突不僅具有負(fù)面的功能，而且還有一定的正面功能，如：多元化的沖突可以防止社會(huì)整體性分裂 ；可以作為“安全閥”防止大規(guī)模破壞；可以暴露關(guān)鍵問(wèn)題；可以作為平衡機(jī)制有助于社會(huì)的維系；可以預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)；可以促進(jìn)深度交流和相互理解。所以，沖突管理的任務(wù)，并不是一味地壓抑沖突，而是設(shè)法抑制沖突的負(fù)面作用，發(fā)揮沖突的正面作用。

在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府面臨越來(lái)越多的公共沖突。政府面臨的真正問(wèn)題，并不僅僅是沖突數(shù)量的增多，而是沖突管理方式的轉(zhuǎn)變。面對(duì)新的形勢(shì)，各級(jí)政府都在探索公共沖突治理的有效途徑和方式。但從近年群體性事件發(fā)生頻率來(lái)看，目前中國(guó)的公共沖突治理還面臨著一些亟待解決的問(wèn)題。

1.忽視常規(guī)管理。當(dāng)沖突升級(jí)為大規(guī)模的暴力對(duì)抗形式時(shí)，應(yīng)急管理是必不可少的。但當(dāng)沖突還處于和平的對(duì)抗方式時(shí)，則需要常規(guī)管理。有效的常規(guī)管理，可以防止更多的沖突升級(jí)為大規(guī)模的暴力。但目前在面對(duì)各種沖突時(shí)，普遍存在強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理而忽視常態(tài)管理的傾向。沖突管理的過(guò)度應(yīng)急化，一方面會(huì)導(dǎo)致將本來(lái)可以常規(guī)化管理的沖突激發(fā)為暴力對(duì)抗沖突，另一方面會(huì)使那些本可以通過(guò)常規(guī)化化解的沖突累積成大規(guī)模的暴力對(duì)抗沖突。

2.忽視互動(dòng)平臺(tái)。表達(dá)渠道是沖突各方表達(dá)訴求所需要的合法通路。互動(dòng)平臺(tái)是沖突各方之間進(jìn)行觀(guān)點(diǎn)交流和利益整合的場(chǎng)所。一是交流平臺(tái)，二是整合平臺(tái)。表達(dá)渠道的功能是信息匯集和壓力疏泄。同時(shí)它也會(huì)產(chǎn)生沖突放大和態(tài)度“極化”的效應(yīng)。而交流平臺(tái)的功能，不僅在于能使問(wèn)題聚焦，而且可以修正誤解、限制極化和開(kāi)放視野。利益整合平臺(tái)則進(jìn)一步在各種互不相容的主張背后，尋求可以相容的利益 ；區(qū)分那些不可妥協(xié)的利益和可以妥協(xié)的利益，從而縮小利益對(duì)抗的范圍；并通過(guò)合作尋找新的解決方案，來(lái)發(fā)現(xiàn)那些使沖突各方都可接受的共贏方案。表達(dá)渠道與互動(dòng)平臺(tái)之間存在著依賴(lài)和互補(bǔ)的關(guān)系，二者的發(fā)展必須保持相對(duì)的平衡。中國(guó)目前在表達(dá)渠道和互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)方式上存在著失衡，在強(qiáng)調(diào)開(kāi)放表達(dá)渠道的同時(shí)，互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)卻相對(duì)滯后。導(dǎo)致了負(fù)面效應(yīng)的放大，最終影響政府的威信。

3.忽視社會(huì)作用。不同性質(zhì)的沖突，應(yīng)當(dāng)采取不同的解決方式。行政的沖突，應(yīng)當(dāng)用行政的方式來(lái)加以解決。而社會(huì)的沖突，則應(yīng)當(dāng)盡量以社會(huì)的方式來(lái)加以解決。但是，由于中國(guó)目前社會(huì)建設(shè)方面的薄弱，我們過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府在管理社會(huì)沖突方面的直接職責(zé)。這不僅加重了政府工作的負(fù)擔(dān)，而且也容易使本來(lái)存在于各社會(huì)主體之間的對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體與政府的對(duì)抗。它不僅使政府無(wú)暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會(huì)使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項(xiàng)的權(quán)力資源

4.忽視沖突化解。由于政府承擔(dān)著過(guò)重的沖突管理職能，缺乏充分的時(shí)間開(kāi)展沖突化解，因此其沖突管理的風(fēng)格更傾向于處置沖突，而不是化解沖突。導(dǎo)致惡性循環(huán)：由于沖突的原因沒(méi)有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會(huì)使政府更缺少時(shí)間采取沖突化解的方式，從而強(qiáng)化沖突處置的方式。

5.政府角色定位不準(zhǔn)確。任何沖突中沖突參與者不止一方，至少有沖突主體各方、沖突仲裁者（包括調(diào)停者、裁決者等）、沖突觀(guān)察者等。公共沖突治理中政府的角色并不是始終不變的，三種角色皆有可能，而現(xiàn)實(shí)中政府經(jīng)常把自己定位在沖突的仲裁者位置上，如：政府拆遷中的沖突就是典型的案例。

二、公共管理中的沖突解決機(jī)制

科多拉·萊曼（Cordula Reimann）曾區(qū)分了沖突管理的三種路徑，即沖突處置、沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化。它們具有層次上的遞進(jìn)關(guān)系，而不僅僅是不同路徑的簡(jiǎn)單并列。本文認(rèn)為可以理解成三種不同的沖突解決機(jī)制，只是公共沖突解決的前提、目標(biāo)、性質(zhì)不同的條件下，而應(yīng)采取不同的應(yīng)對(duì)方式，也可以綜合運(yùn)用。

1.公共沖突治理的第一種沖突解決機(jī)制：沖突處置。其目標(biāo)定位于對(duì)公共沖突的直接制止、控制和平息，防止沖突升級(jí)，盡快恢復(fù)正常的公共秩序。沖突處置是以結(jié)果為導(dǎo)向，即將制止沖突作為主要目標(biāo)。在價(jià)值理念上，沖突處置強(qiáng)調(diào)直接的效用和效率，即如何能在最短的時(shí)間內(nèi)以最小的代價(jià)來(lái)處理公共沖突。其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是：公共沖突至少在表面上得到解決，公開(kāi)的沖突得到控制，暴力行為受到打擊和懲罰，公共秩序得到恢復(fù)。

2.公共沖突治理的第二種沖突解決機(jī)制：沖突化解。沖突化解的目標(biāo)定位在于消除雙方的誤解，建立信任關(guān)系，共同尋找滿(mǎn)足沖突各方利益的解決方案。沖突化解是以過(guò)程為導(dǎo)向，即將解決沖突視為促進(jìn)雙方溝通和相互理解的過(guò)程，將促進(jìn)雙方合作、共同探尋共贏解決方案的過(guò)程作為沖突治理的最重要內(nèi)容。在價(jià)值理念上，它更加強(qiáng)調(diào)程序公平，因?yàn)樽裱匠绦蛩a(chǎn)生的方案，才更有可能被雙方所接受。沖突化解可能更加耗時(shí)費(fèi)力，但它所達(dá)成的結(jié)果也更具有可接受性，更容易獲得當(dāng)事各方的尊重和執(zhí)行。

3.公共沖突治理的第三種沖突解決機(jī)制：沖突轉(zhuǎn)化。沖突轉(zhuǎn)化的目標(biāo)定位是轉(zhuǎn)變?cè)斐蓻_突的結(jié)構(gòu)性因素。產(chǎn)生沖突的根本原因是利益的對(duì)立，而利益的對(duì)立關(guān)系總是與一定的利益分配制度相聯(lián)系。盡管在任何一種利益分配制度下都會(huì)存在利益的差別、矛盾甚至對(duì)立，但當(dāng)存在著大規(guī)模的、持續(xù)性的、高烈度的公共沖突時(shí)，通常表明在利益分配制度上存在著嚴(yán)重的缺陷，它導(dǎo)致了不同群體利益間的尖銳對(duì)立。沖突轉(zhuǎn)化的目標(biāo)，就是要轉(zhuǎn)變產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性暴力”的制度設(shè)計(jì)和文化習(xí)俗，改變不合理的利益分配格局。因此，沖突轉(zhuǎn)化在價(jià)值理念上，更強(qiáng)調(diào)和諧與平衡，即要使制度設(shè)計(jì)平衡地保障所有利益相關(guān)者的權(quán)益，使所有社會(huì)成員在利益關(guān)系上相互依賴(lài)、相互促進(jìn)，從制度上保證社會(huì)成員的和睦相處。

沖突轉(zhuǎn)化在路徑和手段的選擇上更強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與，提供更多的表達(dá)渠道、交流平臺(tái)和參與機(jī)會(huì)，使不同利益群體都能夠平等地參與制度的設(shè)計(jì)、補(bǔ)充、修改和完善，以保證利益分配制度能夠更加平衡地保障所有社會(huì)成員的權(quán)益。沖突轉(zhuǎn)化要求制度設(shè)計(jì)的多元參與，這使制度的設(shè)計(jì)過(guò)程變得更復(fù)雜、更漫長(zhǎng)，也使得制度設(shè)計(jì)過(guò)程充滿(mǎn)了爭(zhēng)辯、對(duì)抗、討價(jià)還價(jià)、讓步和妥協(xié)。

沖突處置是公共沖突中的基本應(yīng)對(duì)機(jī)制，沖突化解是公共沖突中的深入解決機(jī)制，沖突轉(zhuǎn)化是公共沖突中的完全消除機(jī)制。三種機(jī)制在具體的公共沖突解決中有環(huán)境、條件、時(shí)空等因素的不同，但是，公共管理者卻始終是公共沖突解決中的關(guān)鍵角色。

三、公共沖突治理中公共管理者角色分析

任何沖突中都存在有不同的角色，在已有的研究中將沖突中的角色分為三類(lèi)：沖突的觀(guān)察者、沖突的解決者、沖突的主體。在公共沖突中，公共管理者的工作職能和這種分類(lèi)有著一定的對(duì)應(yīng)性。

1.沖突的觀(guān)察者角色即中立角色，其沖突中不涉及自身利益，沖突中任意主體提出要求，觀(guān)察者應(yīng)迅速、毫無(wú)偏見(jiàn)地給與回應(yīng)，在觀(guān)察沖突的過(guò)程中，等待最終結(jié)果。在不需要政府干涉或超出其管轄權(quán)的范圍，公共管理者應(yīng)保持其觀(guān)察者的角色。

2.沖突的仲裁者角色即決斷角色，公共管理者經(jīng)常承擔(dān)這種角色，仲裁沖突時(shí)，公共管理者必須確保沖突解決方案遵守了公正、正義的原則，表達(dá)了公共利益和政治價(jià)值，同時(shí)能夠被沖突各方所接受。

3.沖突主體角色在公共管理中屢見(jiàn)不鮮，這是公共管理者履行其政治職能時(shí)的一種客觀(guān)必然，而現(xiàn)實(shí)中的公共管理者們卻很少注意到這種角色的內(nèi)在規(guī)定性。

三種不同的角色，其職能不一樣，公共管理實(shí)踐中方法也不一樣，作為沖突觀(guān)察者的公共管理者，在健全的官僚體制下，以科學(xué)的管理方法，按照經(jīng)濟(jì)、效率、效益的原則履行其公共沖突中的職能；作為沖突仲裁者的公共管理者，在法治建設(shè)不斷完善進(jìn)程中，按正當(dāng)法律程序，保護(hù)實(shí)體性權(quán)利，公平正義地實(shí)施司法裁決，以法律的方法解決公共沖突；作為沖突主體角色的公共管理者，在多元性社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨成熟的條件下，多方利益訴求越來(lái)越復(fù)雜，應(yīng)以公眾共識(shí)為前提，積極回應(yīng)，履行公共管理者的政治職能。

四、中國(guó)公共沖突治理的困局破解

轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，社會(huì)多元性的利益訴求，法治建設(shè)進(jìn)程緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變不順，所以，在公共沖突治理中存在著諸多問(wèn)題如：強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理，忽視常規(guī)管理；強(qiáng)調(diào)表達(dá)渠道，忽視互動(dòng)平臺(tái)；強(qiáng)調(diào)政府職能，忽視社會(huì)作用；強(qiáng)調(diào)沖突處置，忽視沖突化解；政府角色定位單一而且不精準(zhǔn)。這一困局可從以下三個(gè)方面破解。

1.正確運(yùn)用沖突解決機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)公共沖突。一是適度運(yùn)用沖突處置機(jī)制。中國(guó)的社會(huì)特點(diǎn)是政府主導(dǎo)型，中國(guó)的社會(huì)政治體制，使得政府的行政部門(mén)成為具有充足權(quán)力資源和廣泛管轄范圍的機(jī)構(gòu)。公共沖突治理長(zhǎng)期以來(lái)一直被視為政府的行政管轄事項(xiàng)，是政府行政部門(mén)的主要職責(zé)。沖突處置成為中國(guó)公共沖突治理的最主要沖突解決機(jī)制，也使得政府在沖突處置方面積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。可以看到中國(guó)政府在沖突處置方面的能力要相對(duì)強(qiáng)于許多發(fā)展中國(guó)家的政府。在沖突處置機(jī)制層面缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法意識(shí)，缺乏對(duì)效用和效率的強(qiáng)調(diào)，而是不適當(dāng)?shù)貙_突化解和沖突轉(zhuǎn)化中的價(jià)值理念和實(shí)施路徑過(guò)度用于沖突處置的過(guò)程中。在處置突發(fā)的公共沖突事件時(shí)，過(guò)多地考慮和諧和平衡，不適當(dāng)?shù)貙⒕^(guò)度用于勸解和溝通，降低了沖突處置的效率和效果，使得沖突迅速蔓延和急劇升級(jí)。二是強(qiáng)化沖突化解機(jī)制。強(qiáng)政府、弱社會(huì)的格局使得公共沖突治理的社會(huì)層次沒(méi)有得到充分的發(fā)展，公共沖突化解的環(huán)節(jié)從主體到手段都處于相對(duì)弱勢(shì)。公共沖突治理的社會(huì)層次卻普遍受到忽視，并且沒(méi)有得到充分發(fā)展的機(jī)會(huì)，公共沖突化解中缺乏社會(huì)主體的參與，過(guò)度依賴(lài)政府行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行沖突調(diào)解，不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用權(quán)力資源作為壓力，來(lái)影響沖突調(diào)解過(guò)程，缺乏對(duì)促進(jìn)沖突各方，在建立信任和共同合作上的耐心和投入，這不僅過(guò)度加重了政府行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，而且降低了人們對(duì)現(xiàn)存的和新建的法律制度的信任感。因此，強(qiáng)化公共沖突治理的沖突化解機(jī)制建設(shè)，利用更多的社會(huì)力量來(lái)開(kāi)展公共沖突的化解工作，是當(dāng)前中國(guó)公共沖突治理的當(dāng)務(wù)之急。三是加強(qiáng)沖突轉(zhuǎn)化機(jī)制建設(shè)。缺乏廣泛的公眾參與，不適當(dāng)?shù)貙_突處置的價(jià)值理念和作法用于沖突轉(zhuǎn)化過(guò)程中，是沖突轉(zhuǎn)化機(jī)制建設(shè)中突出的問(wèn)題，如：在制度的建立、修改、補(bǔ)充的過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)的意志發(fā)揮著過(guò)大的主導(dǎo)作用，而缺乏不同利益群體的廣泛參與，缺乏不同觀(guān)點(diǎn)的激烈交鋒與碰撞，從而使所建立的制度缺乏公眾認(rèn)同。

2.準(zhǔn)確定位政府在各類(lèi)公共沖突中的角色。以馬克思人本理論為基礎(chǔ)，以人為本的公共服務(wù)型政府是中國(guó)政府的必然選擇和發(fā)展方向。政府在任何公共沖突中必須要明確自己的角色，不同的角色條件下，實(shí)施的公共管理方法是不一樣的，公共沖突治理中導(dǎo)向也不盡相同。在政府主導(dǎo)型的中國(guó)社會(huì)中，很多時(shí)候我們政府都定位在仲裁者的角色上，而現(xiàn)實(shí)中很多的公共沖突事件政府的角色是觀(guān)察者或沖突主體，由于角色的定位錯(cuò)誤，導(dǎo)致沖突升級(jí)，沖突頻次增多，范圍擴(kuò)大；這種定位的錯(cuò)誤，還導(dǎo)致政府的權(quán)力與法律的對(duì)抗性。公共沖突沒(méi)有得到有效控制和及時(shí)解決時(shí)，人們或是懷疑行政機(jī)關(guān)的沖突管理能力，或是歸罪于制度不完善或法律不健全。

3.加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，鼓勵(lì)公眾積極參與，完善政府職能。不論是沖突化解還是沖突轉(zhuǎn)化機(jī)制，都需要社會(huì)公眾積極參與，社會(huì)各方主體的投入，政府需要搭建互動(dòng)平臺(tái)，提供制度性保障。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、體制轉(zhuǎn)換的新階段，需要反思在改革中政府職能在哪些方面出現(xiàn)了“短缺”或者“真空”。政府的職能根據(jù)其行政管理的領(lǐng)域，可以劃分為兩大范疇：一是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)管理方面的管理；二是政府對(duì)自身事務(wù)的管理，政府對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)的管理是它的基本職能[2]。因此，本文認(rèn)為，社會(huì)性的公共沖突治理方面，政府的職責(zé)主要包括：（1）促進(jìn)交流渠道與互動(dòng)平臺(tái)的平衡建設(shè)，以及交流平臺(tái)和利益整合平臺(tái)的建設(shè)。（2）強(qiáng)化制度和程序的建設(shè)，為沖突化解過(guò)程提供公平的約束規(guī)則。（3）為公共沖突的社會(huì)化解提供必要的資源支持。（4）社會(huì)性方式不能化解公共沖突時(shí)，政府特別是司法部門(mén)要扮演沖突仲裁者角色。（5）沖突升級(jí)為暴力時(shí)，政府要實(shí)施暴力制動(dòng)職責(zé)。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]