新形勢下新型農(nóng)民培訓(xùn)問題研究

申建旗　陳定洋

摘 要：培育新型農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有之義，當(dāng)前這項工作在實施過程中暴露出許多問題，影響了教育培訓(xùn)工作的質(zhì)量和效益。運用經(jīng)濟學(xué)最基本的供求分析法，將當(dāng)前新型農(nóng)民教育培訓(xùn)問題歸類為“有效供給不足”和“有效需求不足”現(xiàn)象并存，亦即存在教育培訓(xùn)供求的結(jié)構(gòu)性失衡，論文分析了供求之間結(jié)構(gòu)性失衡的原因，并在此基礎(chǔ)上對于搞好教育培訓(xùn)工作應(yīng)采取的策略進(jìn)行了探究。

關(guān)鍵詞：教育培訓(xùn)；有效供給； 有效需求；農(nóng)民

中圖分類號：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0135-03

新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，要從根本上改變農(nóng)村面貌，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就必須改變農(nóng)民的面貌，通過教育培訓(xùn)造就出適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需要的新型農(nóng)民。近年來，各級政府及相關(guān)部門對農(nóng)民和農(nóng)民工的教育培訓(xùn)做了大量工作，取得了階段性成果，同時在工作實施中也暴露出不少問題，從而使教育培訓(xùn)的質(zhì)量和效果大打折扣。分析問題及其產(chǎn)生的原因?qū)τ诮鉀Q這些問題，更好地完成新型農(nóng)民教育培訓(xùn)的歷史性任務(wù)具有重要意義。本文基于公共產(chǎn)品供給理論認(rèn)識，運用經(jīng)濟學(xué)最基本的供求分析法，將當(dāng)前新型農(nóng)民培訓(xùn)問題歸類為“有效供給不足”和“有效需求不足”現(xiàn)象并存，亦即存在教育培訓(xùn)供求的結(jié)構(gòu)性失衡，分析供求之間結(jié)構(gòu)性失衡的原因，并在此基礎(chǔ)上對搞好教育培訓(xùn)工作的策略進(jìn)行探究。

一、存在的問題

下面分別從供給方（政府相關(guān)部門）和需求方（農(nóng)民）兩方面分析新型農(nóng)民教育培訓(xùn)中存在的問題。

（一）供給方視角下存在的主要問題

供給方存在的問題就是政府部門在新型農(nóng)民教育培訓(xùn)中存在的問題，2010年安徽省農(nóng)委針對基層反映農(nóng)民對免費培訓(xùn)“不領(lǐng)情”進(jìn)行調(diào)研，列舉新型農(nóng)民培訓(xùn)工作存在的主要問題[1]：（1）政策宣傳力度不夠，導(dǎo)致廣大農(nóng)民不了解培訓(xùn)信息；同時導(dǎo)致不能及時有效地宣傳工作中的典型做法與成效，營造良好民生工程實施氛圍。（2）農(nóng)民培訓(xùn)與農(nóng)民需求脫節(jié)。表現(xiàn)為：1）沒有根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點和農(nóng)民需求進(jìn)行調(diào)查來擬定培訓(xùn)方案，內(nèi)容針對性不強。2）培訓(xùn)時間安排不當(dāng)，少數(shù)地方在農(nóng)忙或關(guān)鍵農(nóng)時季節(jié)也組織培訓(xùn)，農(nóng)民參訓(xùn)率和出勤率大大減少。3）少數(shù)培訓(xùn)機構(gòu)師資力量薄弱，教學(xué)方式單一，存在一個老師同時上四五種課程現(xiàn)象，往往造成有需求的農(nóng)民感覺培訓(xùn)滿足不了要求等。（3）項目監(jiān)管不到位，項目驗收不夠嚴(yán)格，以致個別培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)時間不足、資金使用不規(guī)范、培訓(xùn)臺帳檔案不夠完善等現(xiàn)象。（4）培訓(xùn)體系建設(shè)不完善，開展農(nóng)民培訓(xùn)的部門較多，但彼此間缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)協(xié)作等。（5）資金投入相對不足。例如，安徽某職業(yè)技術(shù)學(xué)院2010年組織實施新型農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)共承擔(dān)三期（600人次），按財務(wù)核算虧損近6萬元（按照教學(xué)計劃人均成本近1 000元，但按照相關(guān)政策規(guī)定，省級劃撥資金800元/人，市配套100元/人，人均虧100/人）。

（二）需求方視角下存在的主要問題

需求方視角下分析存在是問題就是從教育培訓(xùn)的對象農(nóng)民角度考察工作中暴露的問題，經(jīng)調(diào)查主要問題如下：

（1）新型農(nóng)民培訓(xùn)項目較少。調(diào)查中絕大多數(shù)村民認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣畬λ诖寰峁┻^一些新型農(nóng)民培訓(xùn)項目，但數(shù)量較少；調(diào)查統(tǒng)計顯示，588位農(nóng)民中只有180人參加過各類針對農(nóng)民的培訓(xùn)項目，約占總數(shù)的30.6%。對于408位農(nóng)民未參加培訓(xùn)原因調(diào)查，“沒有人組織”是農(nóng)民沒有參加培訓(xùn)的最重要原因。（2）培訓(xùn)效果差。只有47.5%的培訓(xùn)農(nóng)民對培訓(xùn)效果持正面評價，29.1%認(rèn)為并無明顯效果，甚至有23.4%持完全負(fù)面評價，認(rèn)為“沒什么效果”。訪談中例舉當(dāng)前農(nóng)民培訓(xùn)存在問題有：1）培訓(xùn)管理不嚴(yán)格。開班儀式有政府部門人員，隨后就沒有人影，培訓(xùn)存在形式主義。2）專家講授內(nèi)容理論性太多，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏實際操作性和實用性。3）培訓(xùn)方式單一，一般都是采用集中講課形式。4）培訓(xùn)時間過短，培訓(xùn)作用不大。（3）配套服務(wù)不完善，政府公共服務(wù)不到位，沒有做好農(nóng)產(chǎn)品推介和勞務(wù)供需對接等培訓(xùn)后續(xù)工作。（4）“攤派”生源嚴(yán)重。大部分學(xué)員是地方政府和培訓(xùn)主管部門用行政命令、硬性“攤派”的方式組織來參訓(xùn)，學(xué)習(xí)積極性并不高。

二、原因分析

從培訓(xùn)的供給方政府部門看，存在的問題可以概括為 “有效供給不足”表現(xiàn)為總量不足和供給效率低下。總量不足即農(nóng)民視角下培訓(xùn)項目較少和資金投入相對不足；供給效率低下即是農(nóng)民視角下培訓(xùn)效果差，培訓(xùn)供給與培訓(xùn)需求脫節(jié)、項目監(jiān)管不到位和培訓(xùn)體系建設(shè)不夠。從培訓(xùn)的需求方農(nóng)民看，存在的問題可以概括為“有效需求不足”，表現(xiàn)為農(nóng)民對免費培訓(xùn)“不領(lǐng)情”以及“攤派”生源嚴(yán)重、學(xué)員素質(zhì)低等，下面具體分析原因。

（一）“有效供給不足”原因分析

新型農(nóng)民教育培訓(xùn)“有效供給不足”原因可以概括四個因素：片面的政績觀、事權(quán)財權(quán)不合理配置、“內(nèi)向型行政”體制和運行機制不健全，前兩個因素導(dǎo)致總量不足；后兩個因素導(dǎo)致效率低下。

1.片面的政績觀導(dǎo)致政府缺乏責(zé)任感和緊迫感 [2]。在當(dāng)前以經(jīng)濟建設(shè)為中心和GDP政績考核的大背景下，農(nóng)民教育培訓(xùn)工作作為一項長期堅持的艱巨任務(wù)，工作本身不能為各級政府產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，不能帶來政績；相反，還需要增加各級政府投入，增加財政負(fù)擔(dān)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多地方政府忙于“招商引資”、“爭資跑項”，新型農(nóng)民培訓(xùn)工作僅僅作為一項“軟任務(wù)”執(zhí)行，缺乏責(zé)任感和緊迫感。甚至有些基層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這項工作可有可無，認(rèn)為只要讓農(nóng)民“穩(wěn)定”，不上訪鬧事就行了。

2.事權(quán)財權(quán)配置不合理導(dǎo)致基層政府缺乏積極性。按照財政分權(quán)理論，事權(quán)財權(quán)相連，各級預(yù)算主體支出職責(zé)的劃分應(yīng)遵循事權(quán)與財權(quán)相一致的原則。當(dāng)前新型農(nóng)民培訓(xùn)工作中縣、鄉(xiāng)兩級政府之所以沒有表現(xiàn)出積極性，究其根源，在于新型農(nóng)民培訓(xùn)的事權(quán)財權(quán)不對等。中央、省政府部門具有較大的財權(quán)，掌握了同級財政支持的項目經(jīng)費，而縣級政府卻是培訓(xùn)任務(wù)的直接實施者。縣級政府苦于財政壓力難以支付配套經(jīng)費，工作安排上經(jīng)常“打個折扣”。

3.“內(nèi)向型行政”體制導(dǎo)致部門條塊分割、協(xié)作困難。目前中國政府體制高度集權(quán)的“內(nèi)向型行政”，導(dǎo)致政府管理權(quán)利運行的單向性和閉合性，也形成了政府運行機制“碎片化”。這種行政模式極易形成部門間利益保護(hù)性，不愿意喪失項目經(jīng)費的管理權(quán)。長期以來，農(nóng)民培育工作由勞動保障、農(nóng)業(yè)、科技、扶貧辦等多家部門開展。由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，農(nóng)民培訓(xùn)形成條塊分割、培訓(xùn)內(nèi)容與情況相互不了解、不能相互銜接、不能有效利用有限培訓(xùn)資源的局面。

4.運行機制不健全導(dǎo)致培訓(xùn)流于形式。一是培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定不嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前認(rèn)定的一些培訓(xùn)機構(gòu)、特別是一些政府職能部門自己所屬的培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)條件和能力嚴(yán)重不足，往往只有一個培訓(xùn)教室和數(shù)十套桌椅，缺乏實訓(xùn)條件，致使培訓(xùn)效果欠佳。二是管理體制僵化，政府“重計劃、輕實施、走程序”現(xiàn)象普遍存在。省級管理部門下發(fā)新型農(nóng)民培訓(xùn)計劃，其內(nèi)容細(xì)致入微，甚至課程時間、開班規(guī)模均規(guī)定其中。這雖然便于監(jiān)督管理，但不一定符合各地實際培訓(xùn)情況，導(dǎo)致一些下級政府部門為了完成任務(wù)不得不“運作”培訓(xùn)。例如，為應(yīng)付上級檢查，基層部門“動員、物化刺激”農(nóng)民參加培訓(xùn)，老師講完課，拍了照或者錄了像，做了臺賬便可以結(jié)束，農(nóng)民稱之為“表演培訓(xùn)”；基層多部門協(xié)商，統(tǒng)一招生、統(tǒng)一培訓(xùn)，實際培訓(xùn)了同一批農(nóng)民，但這幾個部門均用此次培訓(xùn)向上級匯報業(yè)績并獲取經(jīng)費；更為嚴(yán)重的是某些不良培訓(xùn)機構(gòu)為套取培訓(xùn)資金而“跑項目、空運轉(zhuǎn)”。三是“精細(xì)”量化考核有嚴(yán)重副作用[3]。當(dāng)前新型農(nóng)民培訓(xùn)績效管理特點是考核越來越量化、細(xì)致，有臺賬、有錄像，農(nóng)民姓名、身份證、培訓(xùn)教案、培訓(xùn)效果評估表一應(yīng)俱全，檢查考核中有文字檢查等“明察運動式”和電話調(diào)查等“暗訪特務(wù)式”。當(dāng)前政府新型農(nóng)民培訓(xùn)實踐中存在大包大攬，封閉運行現(xiàn)象，這是全能政府的典型特征和表現(xiàn)。一些培訓(xùn)扭曲為“培訓(xùn)”需要農(nóng)民，而不是農(nóng)民需要“培訓(xùn)”，農(nóng)民在培訓(xùn)中難以表達(dá)權(quán)利。新公共治理經(jīng)驗證明，出路在于政策制定應(yīng)有政府以外的力量參與，政策執(zhí)行的監(jiān)督與政策效果的評估更應(yīng)如此。否則，僅靠“運動”或“特務(wù)”方式，難成實效。

（二）“有效需求不足”原因分析

新型農(nóng)民教育培訓(xùn)“有效需求不足”原因可以總結(jié)為四“不”，即：機會成本高導(dǎo)致“不想”、理性小農(nóng)導(dǎo)致“不愿”、組織化程度低導(dǎo)致“不能”以及政府服務(wù)不到位導(dǎo)致“不敢”參加培訓(xùn)。

1.機會成本高不想?yún)⒓优嘤?xùn)。當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)比較收益低，致使農(nóng)村大量青壯年高學(xué)歷者長年在外務(wù)工，導(dǎo)致“留守”農(nóng)民中，一是兼業(yè)者眾多，調(diào)查樣本中588名農(nóng)民中就有務(wù)農(nóng)兼打工者201人（主要是中青年農(nóng)民）。出于“耽誤時間”、“影響收入”等方面機會成本的考慮，他們普遍缺乏參與培訓(xùn)的強烈意愿和實際行動，組織農(nóng)民培訓(xùn)難。二是務(wù)農(nóng)農(nóng)民中老年多、婦女多、文化低。調(diào)查樣本中588名農(nóng)民中純務(wù)農(nóng)人數(shù)有195人，主要是老年人和婦女，且文盲半文盲或小學(xué)文化程度。由于年齡偏大文化程度低，接受新知識、新技術(shù)能力弱，培訓(xùn)質(zhì)量和效果受到一定影響。更有一些農(nóng)民認(rèn)為憑多年的務(wù)農(nóng)、謀生經(jīng)驗即可，對培訓(xùn)認(rèn)識不足。

2.理性小農(nóng)不愿參加培訓(xùn)。從調(diào)查情況來看，“有效需求不足”很大程度上源于培訓(xùn)方的職責(zé)缺失，如培訓(xùn)內(nèi)容與農(nóng)民需求不符，培訓(xùn)效果欠佳，作為“小農(nóng)理性”，大部分農(nóng)民就不想?yún)⒓哟祟惻嘤?xùn)，即“有效供給不足”導(dǎo)致了“有效需求不足”，農(nóng)民對政府免費培訓(xùn)“不領(lǐng)情”。

3.組織化程度低不能參加培訓(xùn)。當(dāng)前中國農(nóng)民組織化程度低，截至2010年年底，全國依法在工商行政管理部門登記的合作社達(dá)37.91萬家，實有入社農(nóng)戶2 900萬戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的11.6%[4]。農(nóng)民的原子化，導(dǎo)致培訓(xùn)信息不通暢，有培訓(xùn)需求的農(nóng)民對培訓(xùn)項目不了解，不知道政府有哪些適合自己、對自己有用的培訓(xùn)項目。

4.政府服務(wù)不到位不敢參加培訓(xùn)。由于政府服務(wù)缺位，農(nóng)民按照政府要求學(xué)習(xí)某種種養(yǎng)殖技術(shù)，來年豐收卻賣不出去，這樣的例子比比皆是，讓農(nóng)民心有余悸。由于沒有建立培訓(xùn)、就業(yè)、維權(quán)三位一體的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)工作機制，青年農(nóng)民發(fā)現(xiàn)即使學(xué)習(xí)了某種技術(shù)，也很難在城市找到相適應(yīng)的工作，或者在工作中權(quán)利經(jīng)常受到侵害；特別是農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，按照政策規(guī)定，培訓(xùn)合格后優(yōu)先享受創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)項目扶持等方面優(yōu)惠，但現(xiàn)實中金融、工商、稅務(wù)、土地等多單位、多部門卻難以協(xié)調(diào)，甚至處處碰壁，這些方面大大挫傷了他們參與培訓(xùn)的積極性[5]。

三、對策探究

（一）提升“有效供給”

要強化政府職責(zé)、完善運行機制和培訓(xùn)模式創(chuàng)新，構(gòu)建新型農(nóng)民教育培訓(xùn)的長效機制。

1.就政府職責(zé)而言，需要認(rèn)真宣傳組織、增加資金投入、制定法律法規(guī)及加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。（1）通過宣傳組織等措施，轉(zhuǎn)變各級政府“慢待”新型農(nóng)民教育培訓(xùn)的思想，把新型農(nóng)民培育工作融入各地的強省（市、縣）的戰(zhàn)略和大局之中，并納入官員考核體系；加大政府投入力度，并適時取消基層政府配套經(jīng)費要求，調(diào)動其積極性。（2）把新型農(nóng)民教育培訓(xùn)工作納入法制化軌道。目前中國還沒有全國性的、專門的農(nóng)民教育培訓(xùn)法規(guī)，其規(guī)范程度和執(zhí)行力度還基本取決于執(zhí)行者的責(zé)任心和積極性。因此急需制定相關(guān)法律法規(guī)，以法律形式明確政府、培訓(xùn)機構(gòu)、社會組織以及農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，做到有法可依，依法開展。（3）做到“聯(lián)席會議辦公制度”制度化。各地的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組要做到聯(lián)席會議辦公制度的經(jīng)常化、制度化，加大協(xié)調(diào)人社、農(nóng)業(yè)、科技、扶貧辦等多家農(nóng)民培育部門的力度，促使這些新型農(nóng)民培訓(xùn)部門制訂統(tǒng)一的農(nóng)民工教育培訓(xùn)計劃，協(xié)同組織實施，努力使培訓(xùn)對象各有側(cè)重，培訓(xùn)內(nèi)容各有特色。

2.就運行機制而言，涉及職能部門和培訓(xùn)機構(gòu)，要切實做好分類培養(yǎng)、規(guī)范教學(xué)及透明監(jiān)督工作。（1）摸清培訓(xùn)需求，實行分類培養(yǎng)[6]。各地政府必須全面深入開展新型農(nóng)民培訓(xùn)需求調(diào)查。一方面使政府職能部門掌握農(nóng)民實際培訓(xùn)需求，及時調(diào)整培訓(xùn)計劃；另一方面使培訓(xùn)機構(gòu)產(chǎn)生壓力，提高教學(xué)質(zhì)量。（2）實施模塊化教學(xué)。培訓(xùn)機構(gòu)在切實加強“雙師型”教師隊伍建設(shè)和嚴(yán)格認(rèn)定新型農(nóng)民培訓(xùn)基地，提高培訓(xùn)師資質(zhì)量的同時，必須對業(yè)已成熟的培訓(xùn)項目，進(jìn)行培訓(xùn)教材規(guī)范，逐步實施模塊化教學(xué)。（3）建立第三方監(jiān)督制度。為使新型農(nóng)民教育培訓(xùn)工作公開透明，政府應(yīng)引入人大代表、政協(xié)委員開展定期或不定期的檢查督促；聘請專業(yè)會計師事務(wù)所對培訓(xùn)資金流向進(jìn)行審計，防止資金挪用、貪污等腐敗行為發(fā)生；發(fā)揮新聞媒體的社會監(jiān)督作用等。

3.創(chuàng)新培養(yǎng)模式，發(fā)揮典型示范戶的帶動作用。當(dāng)前政府、培訓(xùn)機構(gòu)要根據(jù)各地特點與農(nóng)民需求，推行多樣化培養(yǎng)模式。如針對渴望進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民而言，大力發(fā)展“政府+企業(yè)+農(nóng)民”模式，進(jìn)行有針對性的“定單”培訓(xùn)。而對當(dāng)前以老年人和婦女為主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民群體而言，要發(fā)揮典型示范戶的帶動作用。

（二）促進(jìn)“有效需求”

促進(jìn)“有效需求”核心是提高農(nóng)業(yè)比較收益，讓農(nóng)民從教育培訓(xùn)中不僅能獲得知識、提升能力，更能創(chuàng)造收益，為此，應(yīng)從兩個方面入手。

1.提高農(nóng)民組織化程度，提升農(nóng)民參訓(xùn)的組織性和積極性。一是加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。它不僅改變分散經(jīng)營農(nóng)戶的市場弱勢地位，提高比較收益，也是把廣大農(nóng)民組織起來進(jìn)行教育培訓(xùn)的有效載體。二是培養(yǎng)一批產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)要提升加工檔次和科技含量，形成品牌優(yōu)勢和規(guī)模效益，必然自發(fā)組織農(nóng)民參加生產(chǎn)技能培訓(xùn)。當(dāng)前要鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，大力推廣“龍頭企業(yè)+中介服務(wù)組織+農(nóng)戶”、“合作社+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等新型組織模式，形成農(nóng)民與龍頭企業(yè)結(jié)成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營又好又快發(fā)展。各種形式的農(nóng)民組織發(fā)展起來了，作為組織成員的農(nóng)民教育培訓(xùn)就成為組織謀求利益實現(xiàn)發(fā)展的基本要求。

2.要對培訓(xùn)工作進(jìn)行合理規(guī)劃，提高教育培訓(xùn)的效果和效益。為此需遵循四個原則，即“主體性原則、層次性原則、實用性原則、前瞻性原則”。主體性原則就是在培育過程中要注重發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，關(guān)注農(nóng)民的需要。層次性原則主要是指培育對象由于學(xué)習(xí)經(jīng)歷、生活經(jīng)歷、年齡、性別等因素不同而分布成不同的層次，這就要求在培訓(xùn)課程的設(shè)置、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式和工作崗位的選擇上要表現(xiàn)出不同的層次和差異。實用性原則主要是說內(nèi)容的設(shè)計要根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實狀況和生產(chǎn)生活的實際需要來設(shè)定，要通過培育能給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來實際的益處。前瞻性原則主要是指培育工作要與市場經(jīng)濟的快速發(fā)展相一致，并且要對市場發(fā)展趨勢做出正確的預(yù)測，使受訓(xùn)農(nóng)民適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，能力和事業(yè)不斷提升，收益不斷提高。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]