美國(guó)外大陸架出租收益法律問題探析

桂靜　王琦　石莉　萬芳芳　王群

摘 要：美國(guó)任何海洋政策都是以本國(guó)的海洋權(quán)益為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，關(guān)于外大陸架礦物資源開發(fā)也是如此。美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于外大陸架資源勘探和開發(fā)的性質(zhì)尚有不同觀點(diǎn)。2001年開始授予200海里以外大陸架油氣勘探許可，其許可條款中包括與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第82條“外大陸架收益分享制度”相一致的規(guī)定，這反映出美國(guó)為了其產(chǎn)業(yè)的利益而與國(guó)際社會(huì)的一種妥協(xié)。但由于尚未加入該公約，美國(guó)在具體執(zhí)行該制度中存在一系列問題。

關(guān)鍵詞：外大陸架；出租；收益分享；美國(guó)

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0129-06

一、美國(guó)外大陸架的意義及其性質(zhì)的討論

1982年第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議產(chǎn)生了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，CLOS，以下簡(jiǎn)稱“公約”），美國(guó)積極參與并主導(dǎo)了該公約的整個(gè)談判過程，對(duì)公約大部分條款持支持態(tài)度，但最終卻沒有簽署公約，其原因主要在于它反對(duì)公約第十一部分有關(guān)國(guó)際海底區(qū)域采礦的規(guī)定。

美國(guó)的所謂“外大陸架”，最直接的表述為“州管轄范圍以外向海延伸的部分向外至聯(lián)邦邊界的淹沒土地”[1]，根據(jù)《水下土地法》（1953年）的規(guī)定，各沿海州向海一側(cè)距岸線3地理英里以內(nèi)的海域下面的土地由沿海州管轄（第2節(jié)（a）（2）項(xiàng)以及第4節(jié)）。又根據(jù)1953年《外大陸架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年），州管轄范圍以外向海一側(cè)的浸淹土地其底土和海床的管轄權(quán)和主權(quán)由聯(lián)邦政府所有（《外大陸架土地法》第2節(jié)（a）條））。由此，這兩部法律解決了沿海州與聯(lián)邦政府的有關(guān)美國(guó)大陸架資源所屬權(quán)問題，美國(guó)外大陸架的開發(fā)由美國(guó)聯(lián)邦政府行使管轄權(quán)。至于聯(lián)邦管轄的邊界也就是海底界限擴(kuò)展到什么范圍的問題，是自從大陸架概念提出后，就在美國(guó)國(guó)內(nèi)政府部門、利益集團(tuán)以及他們相互之間展開爭(zhēng)論了，且一直延續(xù)到今天。

大陸架的概念最初見于1945年9月28日杜魯門總統(tǒng)發(fā)表的《杜魯門公告》（Truman Proclamation）中。這一公告宣稱，“處于公海之下但毗連美國(guó)海岸的大陸架底土和海底的自然資源屬于美國(guó)，受美國(guó)的管轄和控制。”[2] 美國(guó)首次對(duì)越出其領(lǐng)海范圍的大陸架主張實(shí)行管轄權(quán)[3]。當(dāng)時(shí)，美國(guó)這一聲明主要是針對(duì)海底的“石油資源和礦產(chǎn)資源”。此主張由后來的《外大陸架土地法》再次得到重申：美國(guó)享有對(duì)大陸架自然資源的權(quán)利，并聲明其上覆水域在航行自由和捕魚權(quán)利方面的性質(zhì)不變。公告的發(fā)表在國(guó)際上直接觸發(fā)新一輪國(guó)家提出大陸架權(quán)利主張的浪潮的同時(shí)[4]，在美國(guó)國(guó)內(nèi)也引起了關(guān)于是否擴(kuò)展大陸架權(quán)利的長(zhǎng)期爭(zhēng)論。其過程中的分歧或趨同主導(dǎo)了美國(guó)政府在海底界限問題上的政策轉(zhuǎn)向[5] 。

這一爭(zhēng)論主要是在內(nèi)政部和國(guó)防部之間展開。內(nèi)政部依據(jù)1958年大陸架公約的可開發(fā)性標(biāo)準(zhǔn)即模糊界限標(biāo)準(zhǔn)，無限制擴(kuò)大美國(guó)大陸架權(quán)利的范圍；而國(guó)防部出于國(guó)家安全利益的考慮，反對(duì)肆意擴(kuò)大超過200米等深線的大陸架界限主張[6]。最終，美國(guó)政府（尼克松時(shí)期）采納了折衷方案，于1970年5月23日發(fā)表公開聲明，聲明明確否認(rèn)沿海國(guó)家對(duì)200米等深線范圍之外的海底區(qū)域的所有權(quán)聲明，將這一區(qū)域視作屬于全人類的共同財(cái)產(chǎn)[7]。在此后的國(guó)內(nèi)立法中對(duì)這一原則也有類似表述。1980年，美國(guó)頒布《深海底硬礦物資源法》，其中規(guī)定，“深海底礦物資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，期待著這一原則將根據(jù)一部經(jīng)過協(xié)商的綜合的國(guó)際海洋法條約予以法律上的確認(rèn)。”（30 USC Sec.1401（a）（7））在國(guó)際海洋法條約出臺(tái)前，根據(jù)國(guó)內(nèi)法律可以繼續(xù)進(jìn)行勘探和開發(fā)。但是，簽發(fā)或轉(zhuǎn)讓勘探許可證或商業(yè)開發(fā)許可證之前，內(nèi)政部長(zhǎng)必須根據(jù)規(guī)定與相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)協(xié)商，并且需要考慮公眾的評(píng)論，以書面形式確認(rèn)申請(qǐng)書中的勘探或商業(yè)開發(fā)不致不合理地妨礙他國(guó)“公海自由”的行使，此原則已被公認(rèn)為“國(guó)際法之一般原則”；與美國(guó)依任何對(duì)其生效的國(guó)際條約或公約所應(yīng)的義務(wù)相抵觸；此類活動(dòng)致造成武裝沖突之國(guó)際安全與和平之危害；此類活動(dòng)不致對(duì)環(huán)境質(zhì)量造成影響，申請(qǐng)者并應(yīng)提供本法規(guī)定的對(duì)海洋環(huán)境的分析資；此類活動(dòng)致對(duì)海洋之生命安全及財(cái)產(chǎn)造成威脅（30 USC Sec.1415（a））。

對(duì)美國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究文獻(xiàn)比較分析研究，對(duì)美國(guó)深海底開發(fā)活動(dòng)形成兩種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是，深海底采礦是依習(xí)慣國(guó)際法的公海自由。根據(jù)1958年的《大陸架公約》的可開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)能夠聲稱將公海海底及其底土的一部分作為其大陸架的組成部分。其國(guó)民享有獲得海底礦物的權(quán)利，且此項(xiàng)權(quán)利僅可以通過公約或習(xí)慣國(guó)際法進(jìn)程中由美國(guó)接受的不同法律制度進(jìn)行更改。正如有美國(guó)學(xué)者的分析：“依據(jù)美國(guó)法律，美國(guó)國(guó)民可以僅依據(jù)聯(lián)邦政府根據(jù)法律或國(guó)際協(xié)議簽發(fā)的許可證，參與勘探或開發(fā)國(guó)家管轄以外的海底及其底土礦物資源的活動(dòng)。”只要該活動(dòng)：沒有對(duì)該區(qū)域的任何部分聲稱或行使主權(quán)或完全的、排他的權(quán)利，以及合理顧及其他國(guó)家或個(gè)人進(jìn)行類似活動(dòng)的權(quán)利，以及行使公海自由的權(quán)利。據(jù)此萃取的礦物屬于開采國(guó)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)[8]（Para.24）。第二種觀點(diǎn)是，根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，國(guó)家沒有權(quán)利單獨(dú)主張勘探和開發(fā)深海底（公海海底）資源。國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)僅延伸到領(lǐng)海的外部界限，而不能超越這一海洋區(qū)域。該觀點(diǎn)主張，事實(shí)上沿海國(guó)對(duì)大陸架僅享有主權(quán)權(quán)利而非主權(quán)。作為1982年《公約》確立的原則和共同勘探和開發(fā)海底資源的方式，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則必須被看作指導(dǎo)原則，且應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)際法繼續(xù)進(jìn)一步地發(fā)展[8]（Para.25）。Kenneth Kaoma Mwenda，Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law，Murdoch University Electronic Journal of Law，Volume 7，Number 2（June 2000），http：//www.murdoch.edu.au/elaw/issues/

v7n2/mwenda72.html.美國(guó)關(guān)于共同資源的孤立主義政策是目光短淺的且有害于深海底環(huán)境的整體性。美國(guó)必須服從于國(guó)際壓力（international pressure）并配合聯(lián)合國(guó)尋求解決方案的努力[9]。

近年來，美國(guó)國(guó)內(nèi)要求加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的呼聲越來越高。自2004年以來，雖然加入的決定多次在參議院受阻，但是卻受到美國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人、高級(jí)軍官、研究學(xué)者和環(huán)保主義者的支持。美國(guó)外大陸架礦物資源政策也發(fā)生著微妙的變化。

二、美國(guó)外大陸架出租的法律規(guī)制

美國(guó)外大陸架出租主要適用《礦區(qū)租約法》（Mineral Leasing Act，1920，后經(jīng)多次修改）、《水下土地法》（The Submerged Lands Act，1953年）、《外大陸架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年，經(jīng)1978年、1985年修訂）、《深海底硬礦物資源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，1980年）、《聯(lián)邦石油天然氣使用費(fèi)管理法》（the Federal Oil and Gas Royalty Management Act，1982年）、《外大陸架深水稅收減免法》（The Deep Water Royalty Relief Act，DWRRA，1995年）、《外大陸架改革法》（The Outer Continental Shelf Reform Act of 2010）。另外，外大陸架出租還要遵守包括《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environment Policy Act，NEPA，1982）、《能源政策法》（The Energy Policy Act of 2005，EPACT，2005年）等在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

在美國(guó)，包括能源資源在內(nèi)的礦物資源的勘探、開發(fā)是由私營(yíng)公司進(jìn)行的。聯(lián)邦政府所有的礦產(chǎn)土地僅允許出租給美國(guó)公民及在美國(guó)組織設(shè)立的美國(guó)公司。私營(yíng)公司通過參加公開招標(biāo)租售程序獲得聯(lián)邦所有能源資源的開發(fā)和生產(chǎn)權(quán)利。（《礦區(qū)租約法》第1節(jié)）。根據(jù)《外大陸架土地法》的規(guī)定，授權(quán)內(nèi)政部長(zhǎng)向出價(jià)最高、可以信賴的投標(biāo)人出讓油、氣、硫租借地，地塊不超過5 760英畝，租期五年，五年以后只要油氣產(chǎn)量依然合算，租期繼續(xù)有效[2]。根據(jù)1978年修訂的《外大陸架土地法》，內(nèi)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)外陸架租借管理并制定為此所必需的規(guī)則與規(guī)定，并授權(quán)內(nèi)政部通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)簽發(fā)外大陸架的礦產(chǎn)租約（第204節(jié)，205節(jié)（一））。內(nèi)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)編制并定期修正一份油氣出租計(jì)劃，該出租計(jì)劃應(yīng)包括建議出租銷售的日程安排，盡可能準(zhǔn)確地表明出租計(jì)劃被批準(zhǔn)或重新批準(zhǔn)之后五年內(nèi)國(guó)家的能源需求的出租活動(dòng)的規(guī)模、時(shí)間及地點(diǎn)。內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)至少每年對(duì)批準(zhǔn)的出租計(jì)劃進(jìn)行一次審查。他可以隨時(shí)修正和重新批準(zhǔn)該計(jì)劃。除非是無關(guān)緊要的修正，這種修正和重新批準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)原制定的程序進(jìn)行（第208節(jié)（一），（五））。

根據(jù)1978年《外大陸架土地法修正案》的規(guī)定，外陸架承租人應(yīng)繳納的費(fèi)用包括租金、礦區(qū)使用費(fèi)和其他依約應(yīng)支付的其他款項(xiàng)；出租持有人要向出借人提供礦區(qū)使用費(fèi)，并須以書面形式同意礦區(qū)使用費(fèi)的最低法定份額（第6節(jié)（a）（4）、（8））。20世紀(jì)80年代初，為了鼓勵(lì)外陸架油氣資源開發(fā)，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《外大陸架深水稅收減免法》，決定減少或消除這類投資的稅費(fèi)。2005年，美國(guó)通過了《能源政策法》，對(duì)包括礦產(chǎn)出租法、外大陸架土地法令等在內(nèi)的法律作出修改，包括對(duì)油氣資源使用費(fèi)費(fèi)率的修改，以鼓勵(lì)油氣資源開發(fā)。

三、美國(guó)外大陸架出租的現(xiàn)狀和趨勢(shì)

1894年，美國(guó)出現(xiàn)了淺海石油鉆探，直到20世紀(jì)30年代后期，水下石油資源的鉆探與開采技術(shù)有了顯著提高。1947年11月14日，由Kerr-McGee在墨西哥灣路易斯安那州海岸外陸架水深16英尺的地方第一次發(fā)現(xiàn)了石油，并從固定平臺(tái)每天生產(chǎn)660 桶石油[10] 。在1948—1958年間，路易斯安那州和得克薩斯州近海共打了2 400口井，其中有1 800口井生產(chǎn)石油和天然氣。幾乎所有井位都在相當(dāng)淺的水域——這一時(shí)期水深均不超過100英尺[2]。此后，墨西哥灣地區(qū)油氣鉆探和生產(chǎn)技術(shù)的不斷提升，進(jìn)一步地推動(dòng)了油氣勘探和開發(fā)向更深的水域進(jìn)軍，使美國(guó)油氣公司成為全球范圍內(nèi)外陸架勘探和開發(fā)的領(lǐng)先者。在20世紀(jì)60年代早期，在海底技術(shù)還相對(duì)落后的情況下，美國(guó)的海底活動(dòng)范圍就已經(jīng)達(dá)到了“3 600～4 000英尺”的深度[11]。無論是石油鉆探技術(shù)還是礦產(chǎn)開采技術(shù)，美國(guó)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他沿海國(guó)家。20世紀(jì)80年代，人類對(duì)全球海底資源的開采已成為可能[12] 。到20世紀(jì)90年代后期，近海碳?xì)浠衔镩_發(fā)進(jìn)入大陸架一些最深深水沉積區(qū)域，在墨西哥灣的探測(cè)鉆探深度達(dá)到3 048米，為最深的世界紀(jì)錄[13]。自2005年以來，美國(guó)深水鉆探的步伐大大加快[14]。截至2005年，許多8 000米水深的勘探油井被鉆探出來，并已經(jīng)鉆探出一個(gè)10 000米水深的世界記錄級(jí)的油井。這是技術(shù)的重大勝利。

新技術(shù)也正在使石油開發(fā)者第一次把目光投向200海里以外更遠(yuǎn)的區(qū)域。他們認(rèn)為，海洋法條約將為其提供進(jìn)入沿海國(guó)200海里以外大片區(qū)域進(jìn)行勘探的機(jī)會(huì)，這些沿海國(guó)以符合公約第76條要求的方式確定其陸架。目前，美國(guó)產(chǎn)業(yè)公司正在致力于成為國(guó)際上第一個(gè)在200海里以外作業(yè)的先行者[15]。但是，從目前來看，由于最近兩年的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是深海底的環(huán)境保護(hù)問題，使美國(guó)未來近海及至深海油氣開發(fā)面臨更大的不確定性，對(duì)深海底資源開發(fā)形成一定的阻礙。

伴隨著外大陸架勘探開發(fā)活動(dòng)的日益深入，美國(guó)外陸架出租也呈逐漸增加的趨勢(shì)。1954年9月，當(dāng)時(shí)在新奧爾良出現(xiàn)了第一次外大陸架租售。此次租售為聯(lián)邦政府帶來1.16億美元收入[10]。到1970年底，美國(guó)外大陸架出租大幅提升，也為美國(guó)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益。①1982年7月，美國(guó)制定了第一個(gè)“外大陸架油氣出租5年計(jì)劃”（1982—1987年） [16]。②直到20世紀(jì)90年代后期，美國(guó)深海出租特別是墨西哥灣顯著增加[14]。 2006年，美國(guó)內(nèi)政部發(fā)布一項(xiàng)計(jì)劃，該計(jì)劃提議將出租部分外大陸架（Outer Continental Shelf，OCS），分配21個(gè)“租售”地區(qū)用于發(fā)展石油和煤氣鉆探。③ 該計(jì)劃于2007年6月30日生效，以替代即將到期的舊的計(jì)劃。2010年7月，國(guó)會(huì)能源和自然資源委員會(huì)批準(zhǔn)的《外大陸架改革法案》，④ 要求對(duì)OCS的能源和礦物資源管理作出改革，建議建立兩個(gè)局實(shí)施出租、許可、安全和環(huán)境監(jiān)督功能，并要求內(nèi)政部礦物管理局（Minerals Management Service，MMS）⑤出租更多的地塊。

考慮到完成探礦和勘探從而進(jìn)入下一階段開采一般約需十至二十年時(shí)間，估計(jì)商業(yè)性開采最快將于2015年出現(xiàn)，到那時(shí)就要執(zhí)行“收益分享制度”[17]。另外，近年來作為石油和天然氣等傳統(tǒng)能源的替代資源的洋底可燃冰（methane）資源受到美國(guó)政府和公共、私人公司的重視，美國(guó)能源發(fā)展局將碳?xì)浠衔铮╩ethane hydrates）商業(yè)性生產(chǎn)目標(biāo)也鎖定在2015年[14]。基于美國(guó)深海底采礦的這種趨勢(shì)，美國(guó)學(xué)者分析認(rèn)為，第一筆來自深海底資源的收益很有可能是根據(jù)收益分享制度繳納的費(fèi)用或?qū)嵨颷14，18]。而具體執(zhí)行這一制度則是當(dāng)前面臨的問題所在。

四、美國(guó)外大陸架出租執(zhí)行收益分享制度面臨的問題

“外大陸架收益分享制度”是《公約》第82條規(guī)定的一項(xiàng)制度。該條規(guī)定了“對(duì)200海里以外的大陸架上非生物資源的開發(fā)應(yīng)繳納費(fèi)用或?qū)嵨铩保@些費(fèi)用或?qū)嵨飳⒂蓢?guó)際海底管理局分配給發(fā)展中國(guó)家，“特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和內(nèi)陸國(guó)”。可以認(rèn)為，外大陸架權(quán)利的承認(rèn)是與繳付費(fèi)用或?qū)嵨锵喟殡S的，這種權(quán)利與義務(wù)是不能分開的，任何開發(fā)都要履行此義務(wù)，否則權(quán)利主張無效[14]。因此，實(shí)際上該條允許沿海國(guó)以繳付費(fèi)用換取國(guó)際社會(huì)對(duì)本國(guó)資源主權(quán)權(quán)利的承認(rèn)，是“堅(jiān)持其權(quán)利延伸到200海里外大陸邊邊緣的國(guó)家與那些不想看到通過認(rèn)可沿海國(guó)200海里外管轄權(quán)而使人類共同財(cái)產(chǎn)減少的國(guó)家間立場(chǎng)調(diào)和的一種方法”[19]。它是與大陸架制度是分不開的，是以承認(rèn)國(guó)際海底區(qū)域?yàn)椤叭祟惞餐^承財(cái)產(chǎn)”這一原則為前提的。因此，該條被認(rèn)為是與《公約》第76條（該條建立了大陸架界定的司法程序）共同構(gòu)成了第三次海洋法會(huì)議中寬大陸架國(guó)家和希望將大陸架限制在200海里內(nèi)的國(guó)家之間的妥協(xié)[14]，也是外大陸架和國(guó)際海底區(qū)域制度這兩個(gè)制度的妥協(xié)。

然而，公約第82條的“妥協(xié)性”至多是政治性質(zhì)的，且沒有在外大陸架和深海底這兩種制度之間建立一種實(shí)質(zhì)性的利益平衡，這種妥協(xié)非常模糊且勉強(qiáng)，幾乎沒有對(duì)實(shí)踐中將如何執(zhí)行提供更具體的指導(dǎo)，以致無法實(shí)現(xiàn)該條規(guī)定的利益分享計(jì)劃的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)與目的的實(shí)現(xiàn)[20]。因?yàn)閾碛型獯箨懠艿难睾?guó)可以對(duì)第82條進(jìn)行廣泛、靈活的解釋。加之自《公約》生效以來，研究的焦點(diǎn)集中在第76條的執(zhí)行方面，相比較之下很少人注意到公約第82條，因而對(duì)行將執(zhí)行的該項(xiàng)制度沒有足夠的理論上的準(zhǔn)備。

就國(guó)內(nèi)而言，美國(guó)針對(duì)具體油氣區(qū)塊的招標(biāo)中也有旨在與《公約》第82條保持一致的費(fèi)用繳付的規(guī)定。2001年4月9日，美國(guó)內(nèi)政部礦物管理局簽發(fā)的墨西哥灣外大陸架租售公告中，提供了位于美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外曾被稱為“西部缺口”（Western Gap）的區(qū)域北部的租賃區(qū)塊，并在最終租約中規(guī)定，對(duì)EEZ以外區(qū)塊或區(qū)塊的部分簽發(fā)租約之前，或在簽發(fā)的租約期間，如果美國(guó)成為1982年公約的締約國(guó)，那么所簽發(fā)的租約將受到與公約第82條相一致的規(guī)定的約束，并由參議院強(qiáng)制征收：① 租約許可條款對(duì)由誰向國(guó)際管理機(jī)構(gòu)繳付、商業(yè)性生產(chǎn)如何起算、費(fèi)用稅率如何計(jì)算、受到減免費(fèi)用等優(yōu)惠的租賃如何繳費(fèi)以及繳費(fèi)證明等問題作出了詳細(xì)規(guī)定。②由此，對(duì)任何根據(jù)這些租賃合同獲得的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)履行《公約》第82條的外大陸架特許使用費(fèi)的規(guī)定[15]。盡管如此，由于沒有簽署《公約》，美國(guó)政府對(duì)該條執(zhí)行的影響力受到限制。這對(duì)美國(guó)石油產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了不確定性[15]。聯(lián)系第82條在實(shí)行中存在的問題，具體到美國(guó)：

首先，涉及收益分享制度的主體適用問題。該條未使用“締約國(guó)”而使用了“沿海國(guó)”。或許這只是為了將那些還不是公約締約國(guó)的寬大陸邊國(guó)家如美國(guó)包括進(jìn)來。但合理的理解應(yīng)當(dāng)是，無論一個(gè)國(guó)家是否為公約締約國(guó)，大陸架管轄延伸的權(quán)利只源于《公約》，這不構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法的組成部分。如上所述，作為《公約》非締約國(guó)的美國(guó)在簽發(fā)遠(yuǎn)海出租許可證時(shí)實(shí)施收益分享制度的規(guī)定似乎為與此種理解作出十分貼切的注解[14]。在2001年墨西哥灣外大陸架租約有關(guān)費(fèi)用繳付的第1條規(guī)定，任何對(duì)某一礦址進(jìn)行第一個(gè)五年生產(chǎn)以后的該礦址的全部生產(chǎn)的應(yīng)繳付費(fèi)用的義務(wù)由美國(guó)政府而不是承租者承擔(dān)。②

其次，收益分享制度對(duì)像美國(guó)這樣的聯(lián)邦制度國(guó)家的意義。開發(fā)200海里以外的大陸架上非生物資源應(yīng)繳納費(fèi)用或?qū)嵨锏牧x務(wù)被規(guī)定為沿海國(guó)的義務(wù)而非生產(chǎn)者。在國(guó)家層面，不同的國(guó)家在適用的國(guó)際可支付稅費(fèi)（international royalty payable）時(shí)可能考慮不同的政策。在2005年美國(guó)參議院外交委員會(huì)就其提名國(guó)務(wù)卿的聽證會(huì)上，賴斯對(duì)參議院外交委員會(huì)主席盧格有關(guān)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》問題的答復(fù)中表示，“《公約》并沒有提供或授權(quán)向個(gè)人或公司課稅的權(quán)力”。但是，在有聯(lián)邦制度的美國(guó)，生產(chǎn)者可能認(rèn)為他們已經(jīng)以現(xiàn)有的繳納稅收的方式為經(jīng)濟(jì)作出了貢獻(xiàn)，不應(yīng)當(dāng)再為履行國(guó)家條約義務(wù)而附加額外成本。而在美國(guó)，受益于石油和天然氣生產(chǎn)的又主要是州政府[14]。由此，在有聯(lián)邦制度的締約國(guó)政府可能出現(xiàn)進(jìn)一步的問題。

第三，涉及溯及力問題。石油和天然氣項(xiàng)目已經(jīng)先于公約的批準(zhǔn)或加入進(jìn)入生產(chǎn)階段，而《公約》第82條未就類似項(xiàng)目的適用問題作出具體規(guī)定。相關(guān)學(xué)者有三種可能非常不同的解釋：（1）從批準(zhǔn)或加入該公約之日起開始運(yùn)行寬限期；（2）從第一次生產(chǎn)以前開始運(yùn)行寬限期；（3）如果第一次生產(chǎn)發(fā)生在批準(zhǔn)公約前五年以上，有沒有寬限期[21]。

第四，涉及與ISA的協(xié)商問題。由于第82條對(duì)許多具體問題并未作出規(guī)定，包括諸如費(fèi)用或?qū)嵨锊捎煤畏N形式、“該礦址的生產(chǎn)的產(chǎn)值”指的是什么、向ISA提供的實(shí)物的價(jià)值如何確定、享有豁免的發(fā)展中國(guó)家的資格如何確定、繳納程序，以及與ISA之間有關(guān)費(fèi)用或?qū)嵨锏臓?zhēng)議的解決程序等，因此，確實(shí)需要與ISA之間對(duì)適用第82條的基本方法和程序的共同認(rèn)識(shí)。

五、結(jié)論

從上述美國(guó)深海底礦物資源開發(fā)的實(shí)踐可以看到：

第一，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展確實(shí)為人類向深海底進(jìn)軍提供了前提條件，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)此類資源法律制度的討論[22]。通過國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行制度設(shè)計(jì)成為各國(guó)爭(zhēng)奪資源和利益的主要方法。美國(guó)國(guó)內(nèi)深海底礦物資源開發(fā)與其國(guó)內(nèi)相關(guān)政策立法相互推動(dòng)，充分有效地促進(jìn)了外大陸架資源權(quán)益的維護(hù)。例如，第二次世界大戰(zhàn)后，鑒于資源的巨大短缺，開始制定大陸架海底新政策。美國(guó)認(rèn)為大陸架可能蘊(yùn)藏著巨大的石油與天然氣，于1945年發(fā)布杜魯門發(fā)布“大陸架宣言”。1953年《外大陸架土地法》重申了杜魯門宣言的內(nèi)容，掀起了一輪新的近海石油和天然氣生產(chǎn)的高潮。1980年《深海底硬礦物資源法》頒布后，又帶動(dòng)了深海底油氣資源的開發(fā)。

第二，美國(guó)任何海洋政策都是本國(guó)的海洋權(quán)益為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，關(guān)于深海底礦物資源開發(fā)問題也是如此。面臨深海底資源即將進(jìn)入商業(yè)性開采階段的形勢(shì)，美國(guó)也不得不考慮公約的相關(guān)規(guī)定并保持與其一致性。究其原由，一是因?yàn)椋绹?guó)看到公約有利于其外大陸架權(quán)益范圍的拓展，特別是關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的條款保證并擴(kuò)展了美國(guó)對(duì)這些區(qū)域生物和非生物資源的主權(quán)權(quán)利，特別是對(duì)寬度超出200海里的外大陸架的有關(guān)條款。③開放美國(guó)大陸延伸出去的大陸架上豐富的資源對(duì)美國(guó)國(guó)家安全和國(guó)際貿(mào)易來說也是非常重要的。美國(guó)位于墨西哥灣、白令海和北冰洋地區(qū)的延伸大陸架上蘊(yùn)藏著豐富的石油和天然氣資源[23] 。④ 公約將使美國(guó)對(duì)其延伸的海洋領(lǐng)土及其海岸之外的自然資源行動(dòng)的主權(quán)和管理權(quán)作為法律條文固定下來，并有法定的國(guó)際權(quán)利去開發(fā)利用這些資源[23]。⑤ 二是因?yàn)椋绹?guó)看到這一制度有利于維護(hù)其石油產(chǎn)業(yè)的利益。美國(guó)的工業(yè)利益，“尤其是涉及到海洋資源開發(fā)方面的利益，由于沒有加入公約而受損不少。相關(guān)的企業(yè)什么都不能做，因?yàn)闆]有一個(gè)可以讓他們放心的協(xié)議存在，使他們不可能有機(jī)會(huì)去追求商業(yè)利益。”[23] ① 因此，美國(guó)執(zhí)行與公約第82條相一致的有關(guān)收益分享的規(guī)定，其實(shí)是以“一種對(duì)國(guó)際社會(huì)的‘合理的妥協(xié)”來換取其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益[15]。

第三，充分利用法學(xué)理論為美國(guó)海洋權(quán)益服務(wù)。有學(xué)者指出，根據(jù)1969年《條約法公約》，條約的非國(guó)家締約方可以接受某一特定條約某些規(guī)定的控制。美國(guó)是《公約》的非締約國(guó)，在勘探和開發(fā)深海底資源方面，美國(guó)可以接受通過《公約》的國(guó)際海底管理局的方式進(jìn)行，從而受益于公約[8] 。

事實(shí)上，雖然目前美國(guó)還未批準(zhǔn)公約，但是通過參加包括國(guó)際海底管理局在內(nèi)的各種聯(lián)合國(guó)實(shí)體包括如聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織、國(guó)際海洋法法庭、大陸架界限委員會(huì)以及等，持續(xù)地向著靠近公約的方向調(diào)整其海洋政策。

六、啟示

深海底礦物資源勘探開發(fā)，事關(guān)國(guó)家重大利益和海洋權(quán)益。從國(guó)內(nèi)方面，中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源短缺的矛盾且越來越突出，盡快開發(fā)利用深海底礦物資源，是中國(guó)必然的戰(zhàn)略選擇之一。

從國(guó)際方面，來自外大陸架的商業(yè)開發(fā)將在未來幾年內(nèi)開始，外大陸架收益的分享問題已經(jīng)提到議事日程上來。2009年2月11日至13日，國(guó)際海底管理局與英國(guó)國(guó)際事務(wù)皇家學(xué)院在倫敦聯(lián)合舉辦了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第82條問題研討會(huì)，討論實(shí)施第82 條所面臨的各種法律和技術(shù)問題。在其后ISA發(fā)布的相關(guān)報(bào)告中指出了《公約》第82條實(shí)施的路線圖，要求：第一階段，沿海國(guó)商業(yè)開采外大陸架之前，沿海國(guó)應(yīng)考慮如何建立與公約規(guī)定的繳付制度相一致的國(guó)內(nèi)許可制度；第二階段，沿海國(guó)頭五年生產(chǎn)的寬限期。期間，沿海國(guó)應(yīng)考慮將來采用何種方式繳付、繳付數(shù)量的計(jì)算方法、繳付時(shí)間等各種問題，進(jìn)一步研究繳付制度對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有合同、許可證制度的影響；第三階段，沿海國(guó)需根據(jù)公約繳付“費(fèi)用或?qū)嵨铩钡牡诹晟a(chǎn)及以后。沿海國(guó)應(yīng)確定每年的“全部生產(chǎn)”量，并據(jù)此計(jì)算需要繳付的數(shù)量，根據(jù)與國(guó)際海底管理局的協(xié)議進(jìn)行繳付。

從國(guó)內(nèi)方面，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》從國(guó)家戰(zhàn)略高度對(duì)“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”作出全面部署，國(guó)家將把深海底采礦培育發(fā)展成為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。而目前中國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)存在缺口。中國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》只適用于中國(guó)領(lǐng)域及管轄海域，并不涉及國(guó)營(yíng)企業(yè)或者國(guó)家控制下的法人在深海底從事探礦、勘探和開發(fā)活動(dòng)及相關(guān)問題。中國(guó)是國(guó)際海底資源勘探開發(fā)的積極參與國(guó)，因此面臨著制定相關(guān)法律政策及其與國(guó)際法律接軌的重大課題。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)以海洋權(quán)益維護(hù)為核心調(diào)整其海洋政策，并以制定法的形式規(guī)定出租方式以促進(jìn)深海底開發(fā)的有益經(jīng)驗(yàn)，以加強(qiáng)外大陸架收益分享制度的研究和不斷完善中國(guó)國(guó)內(nèi)立法。

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