國有土地收支管理亟待加強

陳穎

摘 要：在“土地財政”下，地方國有土地出讓收支數額龐大，但在實際管理中存在“匯繳戶”繳款入庫時滯長和入庫額不完整，土地出讓支出成本性支出和其他支出大、支持農村支出少，未足額提取部分基金等問題。產生這些問題的原因主要是配套制度缺位、部門利益作用和地方財權事權不匹配等，因此，建議實行土地出讓收入直繳、科學編制土地預算和加強部門間協作與配合等來規范國有土地出讓收支管理。

關鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02

一、國有土地收支的現狀

國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括通過“協議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補繳收入等。目前，土地出讓收入由財政部門負責征繳管理，國土資源管理部門負責具體征收，國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財政部門在商業銀行開設的“非稅收入匯繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，由財政部門開具撥款單，國庫直接將款項劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財政支出比例分別在20%左右。

二、國有土地收支管理中存在的問題

1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫。現行政策規定，土地出讓收支應納入地方政府性基金預算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價款和入庫金額都會有規模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時繳庫。現行政策規定，土地出讓金于十個工作日內由非稅收入匯繳專戶匯繳入庫，但在實際操作中，土地收入入庫是根據財政部門需要從商業銀行調度資金，有時一個月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調度入庫，有些地區第四季度入庫額占比達到全年入庫額的50%以上。

2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農村建設的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發支出、① 城市建設支出、農村基礎設施建設支出、廉租住房支出。成本性開發支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農村建設的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農村建設的比重較低。

3.國有土地支出中“其他土地使用權出讓收入安排的支出”用途不規范，支出繁雜。根據財政部、國土資源部和中國人民銀行聯合下發的《關于印發國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（財綜[2006]68號）的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產或改制國有企業安置費等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調整，一些在其他支出中所列的項目都已單列出來；目前按財政部《2012年政府收支分類科目》的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實際支出時，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”往往出現金額大、用途不規范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區其他支出累計額占土地支出比重達到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規定不明確，地方政府將很多無法在預算支出中列支的項目都在此列支。

4.部分政策規定未能嚴格執行。能完全落實。如：政策規定要將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金，并根據廉租住房建設進展及時核撥所需資金。但海南省廉租房建設支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規定，海南省“按出讓總價的3%”計提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計提“農業土地開發資金收入”，而海南省部分地區沒有計提這兩部分基金，即使提取基金的地區，很多也并沒有足額提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“國辦發[2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財政部門應確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數據準確無誤。但實際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業務流程及處理中，對各部門的職責分工也沒有明確具體要求，基層開展相關工作缺乏指導。

2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財政專戶，財政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監督；同時，大量資金滯留在商業銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業銀行為了擴大資金來源，客觀上也為財政部門開戶及資金收付提供了方便。

3.地方財權事權不匹配。海南財力比較薄弱，屬于中央補助的省份，但地方的事權卻無所不包，從行政性支出、基本建設支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財權和事權不對等的情況下，土地收入成為地方政府財力的重要來源，雖然文件規定其使用范圍有嚴格限制，重點是要在保障被征地農民合法利益的基礎上，將富余資金重點向新農村建設傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務卻成為支出的重點；同時各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產或改制企業職工安置費”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項目越來越多。

四、建議

1.改革土地出讓收入繳庫方式，實行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經收商業銀行直接劃轉國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。

2.科學編制土地預算，強化土地預算執行剛性。國土資源部門應本著保護耕地、優化結構、長期發展的原則，制定好土地開發利用規劃；財政部門應根據土地開發利用規劃，堅持“以收定支、收支平衡”的原則編制好預算，經人大審查通過后，不應輕易變更。同時土地支出的范圍和優先次序要適度堅持公共財政理念，更多地用于被征地農民的利益保障，改善民生。

3.加強部門間協作與配合，建立對賬和監督檢查制度。人民銀行國庫和地方財政、國土資源部門應加強溝通和協調，解決實際工作中存在的困難，依法使用土地出讓收入，嚴禁超范圍使用，維護被征地農民及土地出讓方利益。同時，財政部門、國土資源部門和人民銀行國庫要建立科學的對賬和監督檢查制度，一方面三部門應建立并切實落實土地出讓收入的定期對賬制度；另一方面三部門應聯合審計部門結合當地的實際情況，制定切實可行的土地出讓金收支監督管理辦法，每年至少對轄內土地出讓金的收入、支出情況開展一次全面的檢查。

[責任編輯 劉嬌嬌]