巴西“部長(zhǎng)劫”

肖劍

遙遠(yuǎn)的巴西，我們并不陌生。它是“金磚四國”之一，曾經(jīng)創(chuàng)造過經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的“巴西奇跡”。然而，巴西畢竟遙遠(yuǎn)，有些情況我們確實(shí)是陌生的，比如它的腐敗現(xiàn)狀及其反腐敗的努力。

2月2日，巴西城市部長(zhǎng)馬里奧·內(nèi)格羅蒙特因丑聞曝光而被迫辭職。這名由巴西進(jìn)步黨推出的部長(zhǎng)也成了迪爾瑪·羅塞夫自2011年擔(dān)任總統(tǒng)以來因腐敗落馬的第7名部長(zhǎng)。在此之前僅半年間，就有6名部級(jí)高官辭職或被罷免——總統(tǒng)府民政辦公室主任、運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、旅游部、體育部和勞工部部長(zhǎng)，他們無一例外都被媒體曝光存在腐敗行為。

腐敗成為最大公害

據(jù)最近一項(xiàng)民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，腐敗是巴西民眾最大的尷尬，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過暴力問題，以及早已“聲名遠(yuǎn)播”的貧富分化問題。民眾對(duì)政府官員的腐敗非常憤怒，因?yàn)楣賳T的生活已經(jīng)相當(dāng)“滋潤(rùn)”：巴西政府為官員提供了優(yōu)厚的薪酬待遇，一般公務(wù)員的平均月薪約為1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局長(zhǎng)的月薪更達(dá)1萬至2萬美元，高于美國同級(jí)官員。高薪難養(yǎng)廉，民眾憤怒，政府也難堪。

尤其是巴西媒體近日披露，該國官員在2003年至2010年間至少侵吞政府資金377億美元；巴西圣保羅工業(yè)協(xié)會(huì)也稱，過去10年間該國官員的貪污金額高達(dá)4000億美元。這確實(shí)令民眾瞠目結(jié)舌。

不過，觀察人士也認(rèn)為，這恰是羅塞夫政府展現(xiàn)反腐敗決心的最佳時(shí)機(jī)。但令羅塞夫頭痛的是，由于她的政黨在513個(gè)議席中只占83席，無法獲得政黨聯(lián)盟支持，在此情況下，反腐之路必然任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)然，實(shí)事求是說，巴西政府的反腐敗還是積極的，尤其是在1992年當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)科洛爾腐敗丑聞曝光后，歷屆政府都強(qiáng)化了反腐敗建設(shè)。因此，幾個(gè)著名調(diào)查機(jī)構(gòu)關(guān)于腐敗的調(diào)查，比如透明國際的清廉指數(shù)、世界銀行的全球治理指數(shù)、全球廉政指數(shù)以及拉美晴雨表均顯示，有關(guān)巴西的數(shù)據(jù)都不是“十分難堪”，處于全球中等偏上的水平。

所以，巴西的腐敗現(xiàn)象雖層出不窮，但其“臉面”還算“光鮮”，確實(shí)得益于它有一套比較獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)和比較完善的反腐法律。聯(lián)邦檢察院、國會(huì)調(diào)查委員會(huì)、聯(lián)邦審計(jì)法院和聯(lián)邦警察局這4個(gè)機(jī)構(gòu)，是巴西反腐敗的“四駕馬車”。

而早在1993年，巴西就實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；2005年，又引進(jìn)了財(cái)產(chǎn)查詢機(jī)制，規(guī)定聯(lián)邦總審計(jì)長(zhǎng)辦公室可以在行政部門內(nèi)部審查公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)變化，規(guī)定任何公職人員的財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)如果與其申報(bào)的收入不符，無需再找其貪污受賄的具體證據(jù)，均被視為犯罪，可判處3至8年的監(jiān)禁。

同時(shí)，巴西政府還積極倡導(dǎo)、推動(dòng)媒體和公民社會(huì)參與反腐敗。媒體在巴西是重要的監(jiān)督形式，巴西的許多腐敗大案都是最先由媒體披露出來的。在媒體之外，巴西還有兩個(gè)致力于反腐敗的公民社會(huì)組織，即預(yù)算論壇和道德機(jī)構(gòu)。預(yù)算論壇是一個(gè)由工會(huì)和其他非政府機(jī)構(gòu)組成的透明網(wǎng)絡(luò)，主要負(fù)責(zé)追蹤和監(jiān)控聯(lián)邦預(yù)算和公共開支動(dòng)態(tài)。道德機(jī)構(gòu)致力于動(dòng)員和幫助公司對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

此外，巴西還從其他方面推動(dòng)反腐敗制度創(chuàng)新，比如阿雷格里港市推行的參與式預(yù)算，創(chuàng)建“聆聽者”系統(tǒng)，以及繪制腐敗危險(xiǎn)地圖等，都著力于公民的有效參與和監(jiān)督。

“問題不在于制度，而在于執(zhí)行”

令人遺憾的是，巴西固然作出了以上的努力，措施也比較先進(jìn)，但是，腐敗仍然沒有趨向低發(fā)水平。這些年，其清廉指數(shù)常年在2.5至5.0之間波動(dòng)，尤其是，高級(jí)官員的腐敗接二連三。這又是什么回事？

從政治層面看，巴西的腐敗之“痛”，既與其政黨制度有關(guān)——政黨缺少道德和意識(shí)形態(tài)上的約束，還跟政黨與政府關(guān)系的體制有關(guān)。它的政黨制度導(dǎo)致政治腐敗頻發(fā)，前任總統(tǒng)盧拉執(zhí)政時(shí)期，執(zhí)政黨勞工黨官員就在競(jìng)選中使用不法資金，甚至用金錢收買國會(huì)議員以換取對(duì)政府政策的支持。近半年來涉嫌腐敗被迫辭職的7名部長(zhǎng)，雖然來自不同政黨，他們卻不僅被指?jìng)€(gè)人涉腐，且都利用所屬部門為自己的政黨非法斂財(cái)。如原經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)帕洛奇居然曾賄賂議會(huì)中的非同黨人員，為自己的政黨非法注金。

同時(shí)，巴西各政黨的權(quán)力很大。政府部門的管理者不是總統(tǒng)，而是部長(zhǎng)，且部長(zhǎng)僅對(duì)各自政黨的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。內(nèi)格羅蒙特辭職后，也是由同是進(jìn)步黨人的議員接任。這種黨政關(guān)系，直接導(dǎo)致各政黨的權(quán)力失去有效控制，腐敗不可避免。

從機(jī)制層面看，則主要是反腐敗機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和合作，即監(jiān)督、調(diào)查和懲戒間相互脫節(jié)，導(dǎo)致很難對(duì)腐敗分子施以切實(shí)的懲處。對(duì)此，透明國際巴西分部主任安布拉莫直言不諱：“巴西的問題不是法律，而是如何執(zhí)行法律。”

聯(lián)邦檢察院雖然其外部和內(nèi)部的獨(dú)立性都很強(qiáng)，但它沒有事前監(jiān)督的責(zé)任，只有不法行為發(fā)生或被舉報(bào)后，才開始獨(dú)立調(diào)查并準(zhǔn)備起訴。更主要的是，它與其他機(jī)構(gòu)之間缺乏制度化的合作和信息共享機(jī)制，常常導(dǎo)致調(diào)查過程十分漫長(zhǎng)。同時(shí)，調(diào)查結(jié)束后，檢察官?zèng)]有權(quán)力懲治腐敗分子。

因此，“在巴西，政治家沒有必要害怕懲罰”。聯(lián)邦警察局則因隸屬于司法部，所有高級(jí)警官都由行政部門任命，且內(nèi)部存在嚴(yán)格的等級(jí)制度，從而使聯(lián)邦警察的反腐手腳不可避免地受到束縛，反腐動(dòng)力也在無形中減少。

只有聯(lián)邦審計(jì)法院具有事前監(jiān)督和事后調(diào)查與懲罰的全部權(quán)力，但高級(jí)官員都屬政治任命，這必然使其不可能得出一個(gè)違背其任命者的政治、經(jīng)濟(jì)利益的審計(jì)結(jié)論。此外，雖有懲罰權(quán)，但缺乏實(shí)際效力，2000至2004年，它共判決公共資金賠付款額逾13億美元，卻僅有2％至3％得到執(zhí)行。

司法效率效力的低下，也導(dǎo)致巴西反腐敗的困難。1995至1999年，巴西共有3220萬件案件進(jìn)入訴訟程序，然而只有2260萬件得到實(shí)際判決。效率的低下必然引發(fā)效力的低下。巴西憲法規(guī)定，每個(gè)人幾乎都可以不停地上訴，這大大降低司法效率，進(jìn)而削弱甚至抵消打擊腐敗的效力，有些腐敗分子常常故意利用上訴權(quán)利反復(fù)上訴，借以拖延時(shí)間逃避打擊。

“他偷竊了，但是他做事兒了”

還有一點(diǎn)不可忽視，那就是巴西存在著根深蒂固的腐敗文化。巴西有一個(gè)詞含義豐富，既有“路”又有“技巧、能力”之意，巴西人常用它指稱如何巧妙地利用情感、血親等手段建立和維系與他人的關(guān)系，借以為自己或他人謀取好處。在巴西人看來，這是人之常情，是解決問題的潤(rùn)滑劑。對(duì)此，他們根本不視其為腐敗。

20世紀(jì)七八十年代，巴西足球明星格爾森代言的一則香煙廣告說：“為了取得成功，你可以不擇手段。”這句話后來被視作巴西接受腐敗文化的“格爾森法則”。這種腐敗文化培養(yǎng)了他們這樣一種認(rèn)識(shí)，即腐敗只是道德問題，而不是嚴(yán)重的事情。

確實(shí)，當(dāng)腐敗固化為習(xí)慣，常常會(huì)演變成“制度不是腐敗，腐敗本身就是制度”的惡劣生態(tài)。在巴西這種深厚的文化氛圍里，甚至出現(xiàn)了讓人匪夷所思的事，腐敗竟然增加了政客的人氣。20世紀(jì)五六十年代的圣保羅州州長(zhǎng)巴羅斯貪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共資金，他本人甚至在選舉中打出“他偷竊了，但是他做事兒了！”的競(jìng)選口號(hào)。就是這樣，選民竟仍然把票投給了他，因?yàn)樗麑?duì)選民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐專家桑德拉認(rèn)為，光從制度上解決腐敗遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須改變文化傳統(tǒng)。這確實(shí)一語中的，腐敗終究不得人心，也與民主憲政體制背道而馳。發(fā)誓堅(jiān)決反腐的羅塞夫總統(tǒng)就啟動(dòng)了一項(xiàng)雷厲風(fēng)行的反腐計(jì)劃，出臺(tái)了多項(xiàng)反腐敗措施。她的反腐行動(dòng)得到了民眾的廣泛支持。而最近民調(diào)顯示，民眾認(rèn)可她嚴(yán)懲腐敗的“鷹派”形象，支持率升至71％。

前些天，羅塞夫再次表示絕不允許任何腐敗污點(diǎn)玷污政府形象，堅(jiān)決懲治腐敗。她計(jì)劃改革現(xiàn)行黨政關(guān)系，削減政黨權(quán)力，由總統(tǒng)而不是由部長(zhǎng)所在的政黨管理政府部門，使各政府部長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)而不是對(duì)政黨的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。普遍的看法是，2012年上半年，她將建立一個(gè)真正由總統(tǒng)管理的內(nèi)閣。

觀察人士稱，從目前羅塞夫政府對(duì)腐敗的態(tài)度，以及反腐敗的決心來看，現(xiàn)任政府確實(shí)是把反腐敗放在了一個(gè)相當(dāng)重要的位置。

但愿，我們能夠看到這個(gè)時(shí)常會(huì)被提起的“金磚之國”，最終能將腐敗剎住。