組織化腐敗:最難治理的腐敗?

毛昭暉

當我們看到諸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公憤的角色已不是貪腐官員個體，而是一些理應令我們尊重的公共組織，震驚和失望在所難免。為什么在中央高壓態勢下，腐敗行為卻在脫胎換骨，從官員的個體腐敗演變發展到組織的集體腐敗？這一現狀凸顯了當前中國反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，也折射出當今國家反腐敗戰略存在的深層次問題。

筆者認為，組織化腐敗是當今中國最難治理的腐敗。一是從組織化腐敗危害的視角看，組織化腐敗是一切腐敗之母，特定區域一旦呈現組織化腐敗的特征，則能夠說明該區域范圍內公共資源以及公共政策的走向已經被腐敗的組織群體所控制。二是從治理組織化腐敗的視角，由于其組織形態具有“模塊化網絡組織”特征，并具有強大的同化能力和無限增殖的本能，其組織形態與現行政治體制之間具有極為緊密的關聯性，因此，在政治體制改革無法取得突破性進展的情況下，組織化腐敗必然成為最難根治的腐敗。三是從組織化腐敗表現形態的視角看，往往披著合法的外衣，打著為公共利益的旗號，具有很強的偽裝性。

組織化腐敗缺乏準確界定

現行實體法對官員個體腐敗的認定已不是問題，但對組織化腐敗缺少全面深入的個案分析和理論歸納，其屬性界定較為模糊。因此，描述組織化腐敗的性質則成為研究組織化腐敗的重要路徑。

一方面，當一個公共組織內部呈現以下特征，我們就認為腐敗在該組織內部已經制度化：一把手腐敗；制度健全但腐敗行為在此組織體系內暢行無阻；該組織內部廉潔者被邊緣化，甚至無法生存，而同流合污者必獲利益；出現組織化違法或者不當行為（如小金庫、單位受賄等）。另一方面，該公共組織與其他強勢利益集團之間存在著利益互補性交易，甚至被某些強勢利益集團所俘獲，成為了強勢利益集團的代言人，從而扭曲公共政策的公共性。可見，組織化腐敗的性質不僅應當從組織內部加以分析，更應當從組織之間是否存在著交易合謀的角度予以評判，組織化腐敗往往是組織的集合體行為。

組織化腐敗的利益來源，往往表現為通過其擁有的公權，以公共利益的名義所進行的資源配置行為。組織化腐敗者往往是“披著羊皮的狼”，通過政策制定、修訂、廢止等方式進行利益博弈和利益分配。在政策推進中，打著實現公共利益的名義，實現數倍于公共利益的部門利益或者集團利益。美國經濟學家卡爾多的“假想補償原理”也許有助于我們的評判，將公共組織假設為特定公共政策的得益者，社會公眾作為特定公共政策的受損者，當受損者得到的補償大于他們提出的補償要求時，我們就認為不存在“數倍于公共利益”的情形。當然，這是最低紅線，一旦逾越，即構成“數倍于公共利益”的結果。

五大類型解構組織化腐敗

基于上述對組織化腐敗的性質分析，我們可以歸納出組織化腐敗的幾種主要類型：

一是決策腐敗。決策腐敗已成為中國政治機體上的頑疾，2007年我國決策腐敗的失誤率高達30％以上，在發達國家，決策失誤率只有5％左右。決策腐敗，是指決策主體違背公共利益的決策要求，不當行使決策權造成重大損失或者惡劣影響的集體行為。無奈的是，推動決策行為走向的決定性因素往往是眼前的、直接的、必然的利益回報，而非長遠的、間接地、可能的公共利益，如多地存在的破壞生態環境以求GDP發展、竭澤而漁的種種做法。在這種情形下，以既得利益集團為代表的各種組織之間的利益博弈，自然成為決策行為的常態模式，這就是為什么說決策腐敗是組織化腐敗的緣由。毋庸置疑，集權體制與官本位的政治生態是導致決策腐敗的制度因素。故此，雖然決策腐敗的后果造成了政治、經濟與社會文化等方面的多重損失，但由于受損者往往隨著多重委托代理體制的逐漸轉移，責任主體變得較為模糊，進而呈現卸責狀態。

二是立法腐敗。立法腐敗是指享有政策制定權，尤其是規制制定權的主體，在利益驅使下，違背公共利益的價值取向，濫用政策制定權為相關利益群體服務的政策制定行為。“我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性、局域性等特點，實際上是腐敗者與社會、國家相互博弈的結果。”“鑒于我國政治現狀，一般不存在較為明顯且深層次的立法腐敗行為，立法腐敗的方式主要體現為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規則，這在郭京毅案中表現地尤為明顯。”（山東大學邱成梁語）。

三是組織不作為腐敗。組織不作為腐敗是指公共管理主體有積極實施公共管理行為的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。組織不作為腐敗表現為：第一、在當前多頭管理體制下，多個具有公共監管職能的主體在施政中對應盡義務選擇集體失明的行為，也就是說，只要一個監管主體盡到作為義務，這種腐敗行為就不會變成可能。第二、主觀要件是基于違背公共利益的既得利益的動機，而現行的中央與地方管理體制（如官員選任考核制度、地方政治行為的經濟化）的缺失，又放大了這種主觀動機。第三、職權要件是公共管理主體對侵害公共利益的事件或者行為具有法定職責和管理權限。然而，現行橫向與縱向政府職能邊界不清，給組織不作為提供了合法性空間。第四、公共管理主體未在一定期限內按照法定程式實施行為。如高爾夫球場的違法建設中的政府監管集體不作為，就是很好的例證。再如國家海洋局在蓬萊康菲海上油井重大漏油事件中的不作為行為的背后，是否存在著某些利益糾葛，是值得深思的。

四是公共財政消費性腐敗。我國公務消費開支一直呈上升趨勢。據國家財政部、國家統計局和國家發改委的調研數據顯示，2005年以來,我國財政行政事業公用經費支出每年增加1000多億元。2007年以來,該項經費支出已接近9000億元。不言而喻，這其中存在著大量的消費性腐敗。制度缺失使得公共財政資金的肆意消費己成為權力集團謀取組織利益的重要途徑。故此，遏制組織化腐敗的重要路徑是現行公共財政體制的變革。

五是用人腐敗。用人腐敗具有組織化腐敗的基本特征，組織化用人腐敗的特征表現如下：第一、表面上看，嚴格按照干部選拔任用的工作程序選任干部，但事實證明選任“帶病上崗”的干部并非少數，或者某一些“帶病上崗”的干部在一定轄區內頻繁提升。第二、特定轄區內“跑官要官”和“買官賣官”行為成為一種普遍風氣，行賄成為官員升遷的必備砝碼。第三、在干部選任中，黨內民主監督、社會監督和專門機關的監督形同虛設，一把手左右選任。第四、特定轄區內官員近親屬為官從政者甚多，尤其是“裙帶之風”盛行。

評判組織化腐敗的利益沖突原則

組織化腐敗往往是“披著羊皮的狼”，其懲治之難主要在于很難判定。防范利益沖突原則的發展與成熟，為我們提供了破解這一難題的有效工具。

組織行為的正當性原則是評判是否存在組織化腐敗的首要標準。任何組織行為必須建立在正當性基礎之上，當一個組織行為不具備正當性要求，那么該組織的活動就與組織存在的公益使命相沖突，就能基本判斷該組織追求的目標是組織利益最大化。

其二是利益分配的比例原則。比例原則源自于行政法，其基本涵義是行政主體行使行政職權要兼顧行政目標的實現和行政相對人權益的保護，即目標實現與行政相對人權益的不利影響之間應有適度比例關系。

三是利益限制的隔離墻原則。我們將組織利益視同為公共利益，而組織內特定群體的利益視同為既得群體的私益。因此，公共組織是否建立隔離墻制度，是評判組織內部是否存在利益沖突的標準之一。第一、職能隔離。各職能部門不得從事與本部門職能有利益沖突的其他活動。第二、領導隔離。領導者應當合理分工，原則上不得同時分管兩個或兩個以上具有利益沖突的部門。第三、信息隔離。有利益沖突的職能部門之間的信息系統應當相對封閉、獨立運行。

四是利益表達的陽光運行原則。利益表達，是指一定的利益表達主體，通過公開透明的渠道直接或間接地向利益表達客體主張利益,并以一定的方式努力實現其既定目的的一種政治行為。為確保利益表達在陽光下運行，必須強化利益表達的陽光化。

五是公益損害的職責過錯推定原則。組織化腐敗涉及主體眾多，責任認定復雜。但從責任主體與責任性質的角度進行分類，有兩類責任：一是違法犯罪的個體責任。即由于貪污受賄等違反黨紀政績和職務犯罪所應當追究的個體責任。二是管轄范圍內出現損害公共利益的重大損失或者惡劣影響的組織責任。當公共組織出現違反問責制度的行為時，如果不能及時啟動問責機制，并予以嚴厲問責，就說明外部問責機制被該組織化腐敗所侵蝕，就有理由相信組織化腐敗已形成。（作者系中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授）