財(cái)政預(yù)算:看懂只是開始

有人說，隨著社會進(jìn)步，每召開一次全國“兩會”，民眾也就多學(xué)到一點(diǎn)東西。在今年全國“兩會”后不久，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青就在媒體上開起了“公開課”，號稱要“手把手”教會老百姓看懂政府每年的財(cái)政預(yù)算表。這應(yīng)該是一件好事，但這堂課的內(nèi)容和影響并沒有預(yù)想中那樣簡單。

財(cái)政預(yù)算是什么，通俗來講，就是一級政府在下一年度的收支計(jì)劃。換在一個(gè)家里，就如一個(gè)精打細(xì)算的家庭主婦所做的家庭收支預(yù)算。而作為納稅人，民眾尤其對自己所在城市里這本賬產(chǎn)生著濃厚的興趣和現(xiàn)實(shí)需求。從看不懂這本賬到慢慢開始懂，以及懂了后該怎么辦，財(cái)政預(yù)算公開仍然在路上。

一本“達(dá)芬奇密碼”？

近年來，全國多個(gè)地方都在不同程度上公開了每年的財(cái)政預(yù)算。從過去薄薄的幾頁紙變成厚厚的一本書，財(cái)政預(yù)算編制越來越詳細(xì)，越來越科學(xué)。但是，面對多達(dá)上百項(xiàng)的預(yù)算項(xiàng)目表，可能大多數(shù)人都看不懂。有媒體認(rèn)為，公開的預(yù)算里看不懂的內(nèi)容背后，隱含著政府部門不少不被社會公眾了解的信息。

創(chuàng)辦了公益性網(wǎng)站“中國預(yù)算網(wǎng)”的吳君亮，一直在組織志愿者團(tuán)隊(duì)，推動各級政府財(cái)政預(yù)算公開。他明顯感到政府財(cái)政預(yù)算公開的步伐在逐年加快。

2009年，我國首次公開了經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等４張預(yù)算表；2010年，中央財(cái)政預(yù)算公開擴(kuò)展到12張表格，涵蓋了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。在報(bào)送全國人大審查部門預(yù)算的98個(gè)中央部門中，有75個(gè)公開了部門預(yù)算，有18個(gè)省（區(qū)、市）財(cái)政公開了本地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算；2011年，27個(gè)省（區(qū)、市）財(cái)政進(jìn)行了公開，20個(gè)省（區(qū)、市）公開了省直部門的部門預(yù)算，中央各部門也陸續(xù)公開2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況；到今年，已是財(cái)政預(yù)算被要求公開的第3年。

專家認(rèn)為，財(cái)政資金的每一分錢都來自納稅人，政府有義務(wù)接受民眾的監(jiān)督，并應(yīng)盡最大努力將每一分錢都用于實(shí)現(xiàn)公共利益。讓社會各方面更好地了解國家財(cái)政資金的來龍去脈，不僅有利于促進(jìn)政務(wù)公開、依法行政和依法理財(cái)，而且有利于各級人大和審計(jì)部門依法實(shí)施監(jiān)督，也便于更好地實(shí)現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

因而，預(yù)算“讓人看得懂”，預(yù)算執(zhí)行處于全程監(jiān)督之下，就顯得十分重要。但由于人大代表來自不同地區(qū)、不同行業(yè)，知識結(jié)構(gòu)和關(guān)注對象差別較大，比如基層代表們就經(jīng)常表示：“這些上百頁的預(yù)算(草案)看起來比較吃力，特別是對里面的眾多表格，許多地方不太理解。”

的確，大多數(shù)代表并不具備財(cái)政預(yù)算專業(yè)知識，面對一堆枯燥的數(shù)字和專業(yè)術(shù)語，就像面對一本晦澀難懂的“達(dá)芬奇密碼”。對預(yù)算文件看不懂，讀不明，就很難提出問題來。對于預(yù)算中是否有不合理的地方也很難指出來，代表審議通過財(cái)政預(yù)算就只能成為一種形式。

一般來說，地方“兩會”的會期并不長，還要審議一些地方性法規(guī)、產(chǎn)生政府人選、聽取并通過政府工作報(bào)告，花在討論預(yù)算上的時(shí)間很少，這樣預(yù)算開支就很容易和社會需要脫節(jié)。

而不少地方每年統(tǒng)計(jì)數(shù)字中的財(cái)政收入都在不斷翻番，按民眾的理解是，政府收入在迅速增加，我們就應(yīng)更關(guān)注政府怎樣花這些錢。

明晰預(yù)算何處尋？

面對代表和群眾“看不懂”的疑惑和呼聲。湖北省財(cái)政廳廳長王文童曾表示，愛因斯坦的相對論不是每個(gè)人都能懂，預(yù)算報(bào)告也存在專業(yè)問題，所以不需要每個(gè)代表都能看懂。此語一出，立即掀起輿論巨浪。

誠然，王文童的說法并非全是謬論，只在于其態(tài)度沒達(dá)到群眾的心理預(yù)期——他稱：“現(xiàn)在的預(yù)算報(bào)告很好讀，一目了然，全懂了。”專家指出，解決財(cái)政預(yù)算“沒看懂”的問題，主要矛盾的主要方面不在于讓全體非專業(yè)的代表或民眾都成為財(cái)政廳廳長這種專家，而是應(yīng)讓編制預(yù)算的人把預(yù)算講得通俗易懂。

從理論上講，提交讓代表看得懂的財(cái)政預(yù)算文件，或者讓代表看懂政府財(cái)政預(yù)算文件，是科學(xué)規(guī)范財(cái)政預(yù)算行為，對納稅人負(fù)責(zé)、對財(cái)政政策負(fù)責(zé)的要求。相關(guān)部門在編制預(yù)算的時(shí)候，應(yīng)盡可能詳盡地列出各個(gè)部門支出的具體事項(xiàng)與金額。越具體，人大代表越可以按照財(cái)政服務(wù)于公眾、服務(wù)于公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，來準(zhǔn)確地評估各個(gè)部門安排的資金之用途、金額是否合理。同時(shí)，經(jīng)過如此審查，錢到了相關(guān)各級行政部門手里，也不大容易被隨意花掉。

相反，如果預(yù)算科目編列粗疏，項(xiàng)目和金額語焉不詳，這些資金是否用于服務(wù)公眾、服務(wù)公共利益，就大成疑問。在之前，深圳有財(cái)會專家級別的政協(xié)委員表示,世界銀行那些專業(yè)技術(shù)很高的財(cái)務(wù)收支報(bào)表，他們可以看懂,但是本地政府每年的財(cái)政預(yù)算表，他們卻讀不透。

他山之石，可以攻玉。國外一些政府的財(cái)政預(yù)算公開更是非常詳細(xì)，財(cái)政報(bào)表會具體到以月為單位發(fā)布。倫敦市政府2010年11月的預(yù)算報(bào)表就有50多頁，并附有清晰的目錄，哪個(gè)職位、哪些工作花了多少錢都能清楚地查到。

大陸不妨就近學(xué)學(xué)香港。每年財(cái)政司司長公布當(dāng)年財(cái)政預(yù)算,其內(nèi)容達(dá)到1000多頁,其財(cái)政支出類項(xiàng)、數(shù)目都具體到各行政部門,而且公布之前都會將內(nèi)容放到網(wǎng)絡(luò)上供公眾審閱,如果有公眾對某財(cái)政支出數(shù)目提出疑慮,該財(cái)政支出項(xiàng)目將不被通過。

吳君亮認(rèn)為，我國政府公開預(yù)算的賬單應(yīng)該更細(xì)更全面更有針對性，不要停留在只公開“類”、“款”層面，應(yīng)向“項(xiàng)”、“目”方向“進(jìn)化”。只有不斷增加政府賬單的透明度，真正做到保障了公民的知情權(quán)，才能將官員置于人民的監(jiān)督之中，減少貪污腐敗的機(jī)會。

專家“手把手”讓你懂？

文章開頭提及了葉青，他的這堂課并不復(fù)雜。葉青告訴大家，首先要理解報(bào)告中的“說明書”。他以“北京市財(cái)政局2012年預(yù)算情況說明”為例，認(rèn)為這份說明涵蓋了最重要的信息，分為部門情況、部門收入和部門支出三個(gè)大類。

其中的“支出”內(nèi)容尤為重要。基本支出分為人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)。這是一個(gè)部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的基本費(fèi)用，跟業(yè)務(wù)量無關(guān)，而是跟編制有關(guān)。舉例說，我這個(gè)部門什么事情都不干，也要花這些錢。

而里面涉及到的項(xiàng)目支出則是指今年辦了多少事情，花了多少錢。這一項(xiàng)可以看到哪些是必要的，哪些是不必要的。比如北京今年就沒有“小金庫治理”這一項(xiàng)，說明這項(xiàng)工作在去年得以階段性地完成了，所以今年沒有安排。

葉青還特別提醒到，在看“總表”時(shí)，應(yīng)注重看財(cái)政撥款支出的數(shù)額，以及收支是否平衡，還有上年結(jié)余資金的數(shù)額。此外，還不應(yīng)忽視“三公”的內(nèi)容，如政府班車就不屬于公務(wù)用車，也不會納入“三公”范疇。

不過葉青的這堂公開課能有多大效果，還是個(gè)疑問。畢竟去年他在接受采訪時(shí)還坦言，預(yù)算報(bào)告他也是大致看懂了一點(diǎn)，并不全懂。尤其是報(bào)告出現(xiàn)的框狀圖、餅狀圖，存在“大而全”、“大而統(tǒng)”的問題，“外行看不懂、內(nèi)行說不清”。

所以，作為財(cái)政專家的老師都不是全懂，更遑論“速成班”的學(xué)生和“旁聽生”們了。

相對葉青授課的小眾化，不少地方政府還是開過不少“大課”。云南省財(cái)政廳為了讓普通百姓都能看懂財(cái)政預(yù)算報(bào)告，就編制過《陽光財(cái)政·公民讀本》，以卡通漫畫的形式，將預(yù)算報(bào)告內(nèi)容展現(xiàn)出來，并展示在公眾場所供民眾閱讀；上海更是專門出書《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督簡明讀本》,講解如何管好政府的“錢袋子”。這類舉措都得到了輿論的好評，也給大眾普及不少知識。

看得懂的財(cái)政預(yù)算，作為搞好監(jiān)督的第一步，固然可喜，但若只是看得懂就固步自封，那就離“陽光財(cái)政”還很遠(yuǎn)。

這里做個(gè)假設(shè)——人大代表們?nèi)伎炊素?cái)政預(yù)算，接下來他們到底有無膽識和魄力去否決不合理的數(shù)據(jù)。此前，政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告似“天書”，讓代表直呼看不懂，但每年這些看不懂的政府預(yù)算往往還是能以高票通過。加之以往一些地方政府在預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度疲軟，可能導(dǎo)致人大代表處于看懂也是白看的尷尬境地。既然人大代表都“能力有限”，那普通群眾在看懂后更是無能為力了。

隨著民眾意識的增強(qiáng)和連續(xù)幾年的“審計(jì)風(fēng)暴”，讓大家意識到規(guī)范政府預(yù)算制度的重要性。讓國家財(cái)政預(yù)算做到陽光透明，不能只追求人大代表看得懂預(yù)算報(bào)告這個(gè)“表”，更要求政府財(cái)政在人大代表有效審查、監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配、支出。（本刊綜合）