近二十年國內外財產申報制度研究綜述

孫龍樺

摘要：財產申報制度近二十來成為理論研究的熱點之一。財產申報制度又被稱為“陽光法案”，已成為世界上許多國家和地區實行的通過具有一定職務和利益沖突的公職人員申報個人財產狀況來預防腐敗、提升公職人員道德的制度。目前國外對財產申報制度的研究雖然眾多，但多為對策性研究和道德問題研究，無法適應我國學術界更深層次的研究需要；國內研究則主要側重于財產申報制度的意義和存在的問題，無法為財產申報的現實需要提供更為多樣化的借鑒。

關鍵詞：財產申報制度：國內外研究：綜述

中圖分類號，D630.9文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)04－0121－05

財產申報制度(Properties Declaration Systeml，是一項根據國家的有關法律規定，要求特定人群對其財產和收入情況進行如實申報的制度。這一被稱為“陽光法案”的制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》，目前已經成為世界上許多國家和地區實行的通過具有一定職務和利益沖突的公職人員申報個人財產狀況來預防腐敗、提升公職人員道德的制度。這項制度以其針對性、有效性獲得了廣泛的贊譽和好評，并且，還拓寬了社會公眾對政府及其公職人員的監督方式和監督途徑。與對腐敗的事后懲治制度相比，財產申報制度在更大程度上避免了公職人員職務利益沖突的發生，體現了對國家和人民財產、公共利益的重視。早在18世紀，瑞典公民就獲得了查閱所有政府官員財產和納稅記錄的權利，任何公民也都有權利查看首相的財產和納稅清單。隨著時代的發展，財產申報制度作為對政府公職人員利益沖突有效約束和限制的具體制度被越來越多的民主國家所采用。改革開放以來，根據我國廉政建設的深入和預防腐敗的要求，黨和政府從上世紀80年代起對財產申報制度逐漸重視起來，并先后出臺了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(1995年)、《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》(2006年)、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(2010年)。這些《規定》雖然從一定程度上對領導干部的從政道德和從政行為有所約束，但與財產申報和財產公示的要求還相距很遠，更無法滿足社會各界對政府公職人員進行有效監督的迫切心情。現實需要催生理論研究，我國的財產申報制度研究雖然起步較晚，但也取得了很多成果。相較而言，國外學術界對財產申報制度的研究則更為成熟和多樣化一些。

一、國外有關公職人員財產申報制度的研究現狀

財產申報制度在國外并沒有統一的名稱，比如英國將之稱為《凈化選舉防止腐敗法》，美國稱為《政府道德法》，韓國稱為《公職人員倫理法》，俄羅斯則把財產申報納入2008年由梅德韋杰夫總統批準的《反貪法》當中。因此考察國外對公職人員財產申報制度的研究不能僅僅局限在表面陳述上，更要清楚財產申報制度到底包含哪些潛在內容，才能有的放矢地去了解國外對于財產申報制度的研究狀況。值得一提的是，西方學界長期以來形成的對人性的懷疑、對權力的警惕、對腐敗的擔憂、對公職人員不信任的思想早已深入人心，這些也是財產申報制度在西方國家得以順利確立的重要理論基礎。柏拉圖在《理想國》中認為統治者、軍人、勞動者的正義就是“各守本分，各司其職”，這對于今天公職人員職業道德的規范仍然具有重要意義。盧梭在《社會契約論》里有關公意和私意的區分對我們理解公意私意間的不可調和性以及公職人員身份的矛盾性啟發很大。阿克頓勛爵的“權力使人腐敗，絕對的權力絕對使人腐敗”成為對抗腐敗的至理名言。孟德斯鳩、洛克的三權分立、權力制衡理論的提出更是對權力的約束給出了具有現實意義的答案，以權力制約權力的思想影響了西方國家尤其是美國的政府機構設置，而圍繞著如何制約權力。隨后發展出了“以社會制約權力”“以權利制約權力”的思想，為公眾和新聞輿論監督政府權力和公職人員行為提供了充分而有效的理論和制度準備。具體來看，國外學者對財產申報制度的研究主要集中于財產申報法本身，利益沖突原則、公職人員的隱私權、政府公職人員道德等方面。

(一)對財產申報制度意義和影響的實證研究

由于國外的財產申報制度建立較早，學者們大多已將研究視線轉移到這項制度的影響和意義方面。美國學者貝斯·A·羅塞遜(Beth A.Rosenson)在《道德法對立法招聘和州議會職業結構的影響》(2006)一文中提到，盡管很多學者認為1978年的《政府道德法》和1989年的《道德改革法》在彌補貪賄法的不足、修復受損的聯邦和州政府形象、回應政治丑聞、提高議會代表的素質、增強公眾對政府的信任、影響人們謀求公共職務的決策等方面都有重要影響，并且導致過去的半個世紀里道德法律的數量在聯邦和州議會中激增，但這項法律是否帶來了上述影響以及影響的程度卻讓人并不十分清楚。而且，對道德法持批評意見的人認為，要求披露財務狀況和限制職業外收入的做法阻止了人們對公共服務的追求，這種說法一直缺乏實證檢驗。作者通過對1976年至1995年道德限制和信息披露法對國家立法招聘和州議會職業結構變動的潛在影響研究得出結論，道德法對決定參加競選的人和一些法律職業代表確實有一定影響。但作者認為這些影響并不全是負面的。Ⅲ同時，貝斯·A·羅塞遜又在《反對他們明顯的利益：獨立的州立法機構倫理委員會的授權研究1973——1996》一書中通過對1973年到1996年道德立法研究，指出道德政策的決定因素與其他政策并不完全相同，相對于其他政策來說，道德政策的議程設置更為重要和有效。政治丑聞和其他州的行動也對道德委員會的行動有非常重要的影響。議程設定的過程能夠將立法者對自己個人利益的關注迅速轉換到對經濟福祉和再次選舉的關注上面。總體來看，學者們比較關注道德法也即財產申報制度建立之后有何影響，意義以及價值何在。

(二)對財產申報制度原則的探討

財產申報制度的建構包含很多原則，其中最重要的就是道德原則、利益沖突原則、隱私權限制原則、隱私權保護原則等。

1、利益沖突原則。F·尼爾布雷迪(F.Neil Brady)和大衛·W·哈特(David W.Hart)在《行政道德沖突的美學理論》(2006)中對行政道德沖突做了富有意義的解讀，他們認為，通常的政治理論都把行政道德沖突當做是必須要避免或需要解決的問題，但實際上行政道德沖突是必需的甚至具有旺盛的生命力。偉大的藝術都是基于緊張感而不是排斥它，行政道德沖突也不例外。作者采用美學視角考察了行政道德沖突的張力和平衡，并揭示出了多種類型的倫理沖突的區別，如“利益沖突”和“責任沖突”之間的聯系和不同。作者通過闡釋十五種沖突類型指出沖突的存在是正確進行行政管理和制定各種政策的基礎。莫滕，艾格伯格(Morten Egeberg)在《作為公共政策制定者的官僚和他們的自身利益》(1995)一文中認為，作為公共政策制定者的官員肯定有其自身利益訴求，比如作為

一個投票者或聯邦公民的利益要求等。而且確定無疑的是他們一旦當上公共政策制定者，這種自身的利益要求也會體現在公共政策制定的過程中。作者以此作為切入點對影響公職人員私人利益的常量和變量進行了深入的理論分析。與此相關的文章還有F·F·里德利(F.F.Ridley)的《規范公職人員的私人利益》，該文章將關注的焦點放在政治生活中私人利益與公共利益沖突方面，從公眾的評價是政府信譽來源入手分析了公職人員在現實中都存在著哪些利益沖突，對包括兼職、收受禮物等具體行為都進行了精彩的分析和論述，并在比較各國約束利益沖突做法的基礎上得出結論，認為應該設立道德性的法律來規范公職人員的行為，減少利益沖突的發生。

2、對隱私權保護與限制的研究。對隱私權進行研究的文獻很多，比如：達德利小摩爾(Dudley J.Moore)的《論隱私》，阿蘭·F·威斯汀的(Alan F.Westin)的《隱私與自由》，約翰·H·F·夏塔克(John H.F.Shattuck)的《隱私權》，威廉姆·C·比爾(William C.Bier)編的《隱私：消失的價值》，路易斯·R·米澤爾(louis R.mizell)的《侵犯隱私》等，這些著作雖然都認為應該保護公民的隱私權，但均未否定作為公眾人物的公職人員的隱私權是有限的。另一方面，帕特里克·多貝爾(Patrick Dobel)有關《公職人員私生活判斷》(1998)一文，從由于法律限制的軟弱性和美國政治及新聞輿論的強勢性出發，指出公職人員的私人生活由于監督的無時無刻性而受到了一定傷害，這其實是損害了公職人員作為公民的基本權利，因此，應該重新界定私人生活和公共生活，為保障公職人員的私人生活和滿足公眾的監督權利之間設定一個標準。由此可見，國外公職人員的隱私權確實具有一定限度。

(三)對財產申報制度作用的探討

財產申報直接關乎公職人員的道德問題，因此國外研究過程中也非常關注財產申報的作用和功能，比如美國學者在研究《政府道德法》時就特別重視該法律是否有助于提升政府公職人員的道德。齊默爾曼·約瑟夫(ZimmermanJoseph)在《控制政府中的不道德行為》(1994)一書中認為目前的利益沖突約束體系無法消除腐敗，因此必須要探索新的對不道德行為的控制機制。作者在文中不僅對政府的不同道德政策進行了評價而且還建立了一個道德程序模型。菲利普·H·喬斯(Philip H.J0s)在《行政責任回顧：道德共識和道德自律》(1990)一文中以公共官員的行政責任作為切入點指出對于行政官員來說，對其行政責任的過高預期是不合適的，通過道德自治來尋求公共官員的責任歸宿和理解何為公共利益具有非常重要的意義。唐納德·J·馬勒茲(Donald J.Maletz)和杰里·哈貝爾(Jerry Herbel)在《超越理想：民主和道德改革》(2000)一文中指出由于腐敗頻生導致了道德機構和國會中道德委員會的成立。他們認為，學者Dennis，Thompson為他們在道德作用和影響方面的研究提供了進一步的空間，比如在最近的研究中Dennis，Thompson指出政府在追求道德的過程中存在著一些“悖論”。兩位作者對此展開進一步的研究和討論，他們認為，雖然道德對于政治極其重要，但目前來看，通過道德機構的努力民眾對政府及其雇員的道德水平只保留在較為一般的滿意度上，同時，政府過度強調道德項目只會增加成本支出而并無他益。個人利益并不是洪水猛獸，不僅有負面影響也有正面作用，政府應該正確看待這個問題而不要過度約束個人利益，可以通過道德改革給個人發揮自身優勢的空間。莎莉·科爾曼·賽爾登(Sally Coleman Selden)、基尼·A·布魯爾(Gene A.Brewer)和杰弗里·L·布魯德尼(Jeffrey L.Brudney)在《公共行政中調和價值沖突：理解行政角色》(1999)一文中，采用問題分析法探究了69位行政人員的行政角色和責任，通過分析他們得出，在行政人員身上體現了五種角色劃分，作者將之稱為公共利益的掌舵者、適應的現實主義者、務實的功利主義者、順從的管理者和實用的理想主義者。雖然1883年的《彭德爾頓法》中就建議公職人員應該是中立主義者，但是伍德羅·威爾遜總統和其他順從者的管理者卻認為公職人員應該是公共利益的掌舵者，這個角色現在被很多研究此問題的學者諸如布萊克斯堡集團所認可。另外三個角色(適應的現實主義者、務實的功利主義者、實用的理想主義者)則拒絕迎合民選官員的意志。作者認為對這五種角色的深入調查分析對于未來的研究很有意義。可以說，財產申報是否有作用，是否起到了約束公職人員道德和提升他們的政治責任感的效果，是學者們較為關注的重點，因此對這個問題的研究也比較多。

(四)對財產申報法和道德機構的研究

G·卡爾文·麥肯齊(G.Calvin Mackenzie)和邁克爾·哈夫肯(Michael Hafken)在《丑聞證明：道德法律是否讓政府變得更有道德?》一書中通過對現代道德機制發展歷史的回顧指出雖然現代政治中的道德法律已經不需要再靠政治丑聞的推動來建立，但在“后水門時代”，政府反而面對著民眾更多的指責和懷疑，政府只能靠出臺越來越多的道德法律來彌補。這些道德法律都建立在道德監管和對人性進行最壞設定的基礎之上。作者分析了涉及到道德法律的一些問題諸如財產申報和披露、利益沖突約束、兼職和職業外收入報告、是否接受過禮品和退職后的從業情況等，為其他研究財產申報制度的學者提供了很多有價值的信息。羅伯特·w·史密斯(Robert w.Smith)在《比較倫理官員和政府道德管理員：只是蘋果與橙的區別還是要學習的經驗?》(2003)一文中認為，隨著21世紀的到來，道德問題不僅沒有減少反而更常成為新聞頭條。步行者民意調查機構表明，在過去兩年里，57％的政府雇員承認有違反道德的行為。同時，也有民意調查機構表明在公司企業中48％的雇員會無視或踐踏道德規則。雖然政府制定了道德法律(《政府道德法》)和設置了道德辦公室，企業也制定了道德條款和設置了相應的道德官員，但違反道德的行為仍然屢禁不止，這些道德機構到底干了什么?作者探討了其中的原因，指出政府與企業之間相互交流經驗和互相學習道德管理方法非常重要。財產申報作為一項道德法律自身有沒有什么問題，財產申報機構和道德行政官還需要哪些改進，學者們對此也進行了深入的研究。

(五)國外研究存在的問題

國外學者有關財產申報制度的探索對筆者進一步的研究有非常重要的指導意義和借鑒價值，但是，也存在著一些問題。

第一，國外多重視對財產申報制度的意義和作用的研究，對財產申報制度建立的具體過程的研究比較少。由于西方國家尤其是美國早在20世紀就已紛紛確立了財產申報制度(道德法)，所以現在國外學者所處的研究階段

都著重于財產申報是否起到了應有的作用，還有哪些不足可以完善，道德改革才是學者們關注的重點。而我國現在面臨的是如何建立財產申報制度，對應這一問題的資料比較少。

第二，國外學者在研究過程中過于將財產申報制度和道德問題掛鉤，容易讓人產生誤解，似乎財產申報制度只是一項道德規則。比如，美國的財產申報制度的主要內容就寫在《政府道德法》中，學者們在研究時也多談道德問題，只是偶爾兼及財產申報和公示等具體的制度問題。我國對道德的理解和解釋與國外不盡相同，借鑒起來有點困難。

第三。國外財產申報制度研究多是針對本國問題的對策性研究，我國的國情與西方國家有很多不同，不可能完全照搬。

二、國內有關公職人員財產申報制度的研究狀況

國內有很多學者都在關注和推動著財產申報制度，如胡星斗、鞏獻田、邵道生、韓德云、虞崇勝、王明高、郇天瑩、劉明波等。這些學者針對如何實現財產申報制度、財產申報制度的意義和價值、財產申報法的具體設定、財產申報制度的難點和出路等方面都提出了見仁見智的看法和思路。他們的觀點對筆者的論文寫作具有極大的啟發意義和借鑒價值。在對財產申報進行專業研究的領域，目前筆者所能查到的資料內容有如下方面。

(一)對國內外財產申報制度的比較研究

由于財產申報制度在一些國家和地區已經施行的比較成熟，所以國內學者在研究的過程中多半會對域外的財產申報制度與國內的財產申報制度現狀進行比較分析、這些比較側重于發現我國現行的財產申報與國外相比還有哪些缺陷和不足，著重強調我們還可以在哪些方面進行完善和改進。比如劉明波在《中外財產申報制度述要——寫在家庭財產報告制度實施之際》一書中通過比較中國內地在財產申報制度方面所做的努力和國外以及我國臺灣、香港地區實施財產申報制度時存在的經驗和教訓，為其他學者對財產申報制度的進一步研究提供了有益的探索。北京大學的郇天瑩博士在《中國公務員財產申報制度的構建路徑研究》論文中首先從境外國家和地區財產申報制度構建路徑的分析人手，通過比對美國、俄羅斯、韓國和中國臺灣地區的財產申報理念、制度以及相似性行為來探尋財產申報制度的普遍性規律，從而為我國的財產申報制度的構建提供可資借鑒的經驗。另外，蔣云根的《國外財產申報的制度化建設與啟示》，斯宜的《國外財產申報制度的內容、特點與性質》，邰祖巖的《國外官員財產申報制度的實施狀況及啟示》，竹立家的《國外官員財產申報制度的政治和法律基礎探析》，黎慈的《美國公務員財產申報制度及其啟示》，曹貴寶、劉宏勛、劉書增的《加美韓新等國家和地區財產申報制度及經驗的借鑒與啟示》，周金戀的《韓國公職人員財產登記制度的演變及其啟示》等文章也都是從國別比較的角度分析他國或地區的財產申報制度來為我國的財產申報的研究和實施提供參考。這些資料對中國學者研究財產申報制度的域外經驗部分具有極大的借鑒價值。

(二)對財產申報制度必要性的探討

探討財產申報制度的必要性旨在推動我國財產申報制度的出臺和實施，涉及對財產申報進行研究的論文和文章很難跳脫這個話題。羅賓在《試論在我國實行財產申報立法的必要性》一文中就從各國的實踐經驗、我國建立法治政府的現實需要、已有的相關法律的低效力、建立嚴密的反腐敗體系等方面對財產申報立法的必要性進行條分縷析，并指出現階段我國實行財產申報立法是可能和可行的。張兆臣在《我國公務員財產申報制度的現實性分析》一文里也明確指出財產申報制度對于民主政治和市場經濟發展、現代法治社會建設要求等方面具有意義和價值。楊建國在《中國官員財產申報入法：必要與可能》一文中認為財產申報制度具有耦合官員的社會角色、彰顯現代法治精神、體現公眾知情權和官員隱私權的博弈、順應世界治腐潮流等方面的價值。蒲志強的《公職人員財產申報制度的行政倫理研究》一文從財產申報制度是行政倫理法制化的重要內容作為切入點，深入探析了財產申報制度對于構建和完善行政倫理的重要作用和價值。

(三)對我國財產申報制度缺陷和影響因素的研究

對財產申報制度的國別研究和必要性研究最終要落實到分析和探討我國財產申報制度面臨的現實問題方面。研究和探討我國財產申報制度的缺陷和影響因素的文章很多。這些文章大多都是從我國目前施行的財產申報本身入手，著重探討財產申報范圍、申報方式、申報種類、申報時間、對違規申報懲治等方面的不足，比如鄔思源、歐曉明的《我國家庭財產申報制度化的現實困境與前瞻》，李一帆的《家庭財產申報制六大缺陷》，鄒東升的《財產申報循名責實：依據、缺失與重構》，孫國祥的《財產申報制度建構中的相關問題芻議》，張碧安、鐘金的《我國財產申報制度的缺陷及立法完善》等文章均是從我國現行的財產申報規定本身入手分析財產申報制度還有哪些需要完善和改進的地方。還有一些文章是從我國財產申報制度的配套制度與外部環境的影響因素方面進行探討，比如林喆的《當代中國官員財產申報制度建立的難點及對策》一文認為影響我國財產申報制度的主要因素有干部誠信問題、監督主體認識問題、全民信用卡制度的缺失等；王高賀、郭文亮的《當前我國推行官員財產申報制度的心理障礙及其治理》一文認為影響我國財產申報制度實施的心理因素有藏富心理、保護個人隱私心理、(官員)擔心收入減少的心理、害怕腐敗行為暴露的心理、目前推行時機還不成熟的心理等。郇天瑩博士在《中國公務員財產申報制度的構建路徑研究》論文中更是通過問卷調查和深度訪談的方式，對影響財產申報制度的動力因素和阻力因素進行了實證分析，為我們提供了有益的借鑒。

(四)對我國財產申報制度完善方法和路徑的探討

國內有關財產申報制度的研究中要解決的最主要問題就是如何構建我國財產申報制度切實可行的路徑以及怎樣完善我國現有的財產申報規定。幾乎所有對此進行研究的書籍、論文和文章當中都會把構建我國財產申報制度的路徑、方法和措施作為論述的終點。一些研究者認為應著力完善財產申報制度本身，如對財產申報立法或增強現有財產申報規定的適用性，孫昌軍在《關于完善家庭財產申報制度的思考與建議》一文中就認為目前由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒發的現行《規定》在立法層次上太低，只屬于部門規章性質，因此應該盡快制定《中華人民共和國國家工作人員家庭財產申報法》，考慮到立法程序比較漫長無法滿足現實需要的情況下也可先修訂現有《規定》的內容，增強現行《規定》的適應性。還有一些學者(如華東政法大學的張淑芳教授)指出財產申報法的建立要實現同憲法、民法、公務員法和刑法的鏈接，從而構成一個良好的反腐倡廉法律體系。總體來看，對我國財產申報制度完善方法和具體路徑進行探討的文章盡管很多但絕大多數大同小異，無法完全滿足我國財產申報制度建立和實施的現實需要和多樣化要求。

綜上所述，國內對于財產申報制度的研究主要集中在財產申報制度的重要性、我國財產申報制度的現狀、國

外財產申報制度的經驗、我國建立財產申報制度的障礙等幾個方面。其中關于財產申報制度的意義和現狀的探討幾乎不存在爭議，對于國外財產申報制度的現狀研究也相對豐富，而關于建立財產申報制度的主要障礙的分析雖然也十分透徹，但是對如何消除這些障礙尚缺乏具體可行的措施探討。

(五)國內研究存在的問題

國內有關財產申報制度的研究確實有很多值得筆者借鑒和學習的地方，但從總體上看，還存在著以下一些問題。

首先，國內多集中于對財產申報制度的實施細節研究，對其理論基礎的探索很少。國內學者在研究過程中多側重于財產申報制度的細節問題，而沒有深入挖掘財產申報制度的理論根源。但是，只有對財產申報制度的理論基礎和來源做一個深度探索，才能夠真正發現和了解財產申報制度實施的必要性，并能為財產申報制度的現實研究提供豐富的理論支持和價值論證。

其次，國內有關財產申報的研究多為對策研究，但又因為研究內容較為單一而無法為財產申報的現實需要提供更為多樣化的借鑒。這一點在完善我國財產申報制度的路徑和方法的研究上體現尤為明顯。絕大多數研究內容都認為應該完善現有的財產申報范圍、申報方式、申報種類、申報時間以及違規申報懲治方面，或者應該加快對財產申報立法，完善財產申報法同其他法律的對接等。實際上，如何完善財產申報的配套制度和外在環境的研究也同樣重要，在這個方面所能發現的資料比較少。

再次，國內對財產申報制度進行研究時多注重財產申報制度在防治腐敗方面的作用，較少關注這項制度與道德的關系問題。財產申報制度并不只是反貪賄法律中的重要一環，實際上它在調節公職人員利益沖突的心理和行為。提升公職人員道德素質方面具有別項制度無法替代的作用。可以說，財產申報制度雖然并不是一項道德律令。但它與道德的聯系卻非常緊密，要求公職人員申報財產其實也是讓公職人員進行道德自律和自省的過程，財產申報制度對于提升公職人員的職業道德水平具有非常重要的作用。探究財產申報制度與道德的關系是對財產申報研究中不可或缺的一環。

最后，國內對財產申報制度的實證研究較少。國內研究多集中于對財產申報制度進行抽象解讀，實證分析較少。實際上，只有對財產申報制度進行具體而微的實證分析才能夠找出現有制度與理想中的財產申報制度的差距，也才能夠對如何構建我國公職人員財產申報制度這個問題作出更加有效的解答。

責任編輯梅瑞祥