法治管理需要以公民社會為基礎

盧漢龍

內容摘要：從國際發展經驗來看，中國經濟的市場化轉型必然形成與政治國家相分離的“公民社會”。市場經濟需要法律制度來保障，現代法治的基礎是公民社會。實現科學管理的中國公民社會需要在中國特有的國家和社會框架里發展，這是中國特色社會主義的一個重要組成部分。有關公民社會的理論研究與非政府、非贏利社會組織的發展之間的內在聯系，確實會對我國當前的意識形態和管理格局形成挑戰。但是不能從影響意識形態安全的角度去理解，而需要從它將充實和創新我國政治意識形態和法治理論發展的積極方面去思考，以此來推動我國公共政策的改革和社會管理新格局的完善。

關鍵詞：公民社會非政府組織社會管理法治保障

2001年中國進入世界貿易組織標志著市場經濟制度在我國得到基本確立?！?〕2011年，吳邦國委員長在全國人大會議上宣布，一個具有中國特色的社會主義法律體系已經基本建成。這意味著在我國在社會主義市場經濟發展的條件下國家與社會管理正在堅定地走上法治化的道路。市場在經濟活動中的基礎性作用發揮也引起了人們對中國“公民社會”是否正在逐漸形成的關注?！肮裆鐣北臼莵碜晕鞣缴鐣睦碚摳拍?，指的是圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為?？瓷先ニ蛷娭菩缘姆ㄖ我饬x似乎相悖，但是它代表了對不同層面公共利益的訴求，用組織化的方式來謀求其社會的實現，本身就是法制建設和法治實現的一個內生性的力量，不容忽視。所以我們現在討論中國社會管理創新中發揮法治作用的途徑問題，筆者認為，關于公民社會的建設是一個繞不過去的話題。

一、現代“公民社會”理論來自于馬克思的社會理論傳統

檢索一下歷史文獻不難發現，現在翻譯為“公民社會”的“civilsociety”一詞本意具有“文明社會”的含義，也可以理解為公民組織。它的中文有過三種翻譯：“民間社會”、“市民社會”和“公民社會”。每一種表述均意味著不同的歷史時期和發展階段對國家與社會關系的不同認識。這種多意的譯法正是反映了西方civilsociety的概念發展有一個歷史的過程，它是不同歷史階段對“文明”演進（civilization）的理解，其中馬克思的社會理論貢獻不容忽視。在中國采取何種表述也正是反映了我們的國家與社會關系處于哪一種發展的階段和認識狀態之中。〔2〕

第一種譯法是把civilsociety翻譯成“民間社會”，其語意背景反映了傳統社會里對國家與社會的對應關系——一邊是代表皇權的“官府”，另一邊對應于草民百姓的“民間”。這是用“官”本位的立場來辨認civilsociety。我們注意到“民間社會”的說法在歷史學界使用比較頻繁，尤其是在明清史研究中。這是隨著資本主義萌芽在中國的出現引發出了對“民間社會”探討的興趣。這也正反映了這個概念對近現代以前官民歷史研究的適用性。很遺憾，至今我國官方表達和政府文件中依然大量使用“民間”來指稱“社會”，國家民政部也用“民間組織”來定義社會自發組織的社團，并設有“民間組織管理局”。這從某種角度反映了我國官本位的管理格局根深蒂固，中國政治文明的程度還不夠發達。

civilsociety的第二種譯法是“市民社會”，這是從黑格爾到馬克思開始使用的概念，反映工業化前期國家與社會的對應關系——工業化和城鄉對應產生的“市民”以及資產階級興起時期的說法。在西方近代史中，“市民”相對于“貴族”和“僧侶”，屬于第三階級。在馬克思著作中使用“市民社會”的概念，其中最重要的含義是把市民社會作為與政治國家相對應的市場經濟條件下的私人生活領域和社會自主性組織來認識。馬克思認為，在市場經濟條件下，市場的發展內在要求私人的物質生產、交換、消費活動擺脫政治國家的干預和強制，成為政治領域之外的自主的經濟活動領域，并建立自主的社會組織，由此市民社會成為與政治國家相對應的現實存在。正因如此，“市民社會”的概念在馬克思著作中幾乎被認為等同于資產階級主導的資本主義社會，一直影響著我們對現代意義civilsociety的“公民社會”的認識。

civilsociety的第三種譯法是“公民社會”，這實際上是20世紀以來的市場經濟制度的深化發展到了社會制度層面，即出現了所謂的“社會大轉型”的結果。〔3〕在經濟基礎和上層建筑的不斷協調和博弈過程中，尤其是在上世紀60年代民權運動以后，民主政治的方式和現代政府制度的完善，社會與國家的關系越來越體現為“公民”與現代“政府”之間的關系。這也就是工業化成熟時代和現代憲政國體下的國家與社會的對應關系——具有法律地位的公民和依法選舉形成的憲政政府的說法。顯然，“公民社會”應當是最確切地表述當代國家與社會關系的概念。

所以，如果用civilsociety的概念來解讀當今中國的國家-社會關系的話，中國目前是處于“民間社會”邁向“市民社會”的過渡時期，即從傳統的以農業經濟為主的中國特色“政社合一”的政治國家走向工業社會政社分離階段。而促成這個變化的是市場經濟制度在中國得到確立，一個獨立的、流離于政府之外的“市民”正在自組織社會化起來。然而，作為后發展國家和現代社會主義國家，在時空迅速壓縮的情況下，我國經濟與社會發展處于工業化和城市化發展時期，同時已具備現代法制、“公民”和現代民主政治的概念和構架，但是一切尚在發展和不確定之中，并注入了眾多具有不變性的中國人文元素。所以，對中國公民社會和社會組織的理解既要有歷史感，也要對中國當前的走向有現實感。許多現代法治管理中令人困惑和徘徊悱惻的現象正是和我國的國家與社會關系的發展尚未進入相應的工業化、現代化階段，中國社會的公民化程度不足，并和中國與亞洲的文化特點有關。

二、市場化與“法制”、公民社會與“法治”

筆者將這兩組概念放在一起，無非是想說明，市場化催生了現代法律制度體系，而真正要實現社會的法治管理，須臾離不開公民社會。

在現代化發展中，市場經濟制度和現代法律制度是同步發展的。市場經濟是法治經濟，市場經濟制度中非常重要的一條是需要有完整的法律制度來保證。道理很明顯，市場制度是在分工的社會里發展起來的，社會分工越細，越是需要通過市場來交換產品和配置資源。而市場機制的原理就是依靠每一個個體的理性盤算來取得整體資源的最佳配置，從而使一個分工復雜的經濟過程得到最有效率的運行。對于個體“理性”而言，它的天性是追逐個體的利益，所謂的理性盤算首先就是要在交換中取得自身利益的最大化。市場經濟符合“人性”正是因為它遵循著人類動物本性中弱肉強食的“叢林法則”，但由此也不可避免的具有它的殘酷性。

由于人類并不是一個光靠動物本能生存的物種。人類是有“習得”能力的高等生命體。這就是它的社會性?！暗赖隆焙汀胺伞倍际侨祟愒陂L期共同發展中習得形成的社會性制度。市場經濟需要契約精神和法律制度就是人類社會性習得的結果，也是人類走出“叢林”，達到文明進步的主要標志。

雖然法律制度作為國家和政治意識形態上層建筑的重要組成部分由來已久，但是現代法律制度是與科學理性、民主政治結合在一起成長的。所以它和以前的“家規”、“皇法”（即由皇權制定的國法）不同，是建立在公眾需求，民主協商和社會監督基礎上的制度設置。

新中國成立后不久就制定了《憲法》，施行了《刑法》。但是在人民共和國成立后的前30多年里，除了1950年頒布過一部屬于現代民法范圍的《中華人民共和國婚姻法》以外，在日常的經濟和社會活動中沒有其他正式的民商事法。所有經濟活動和社會管理都是依靠黨和政府的紅頭文件，也就是內部行政規定。這些并非完全現代法治意義上的法規制度是我們計劃管理體制中的重要組成部分。它的管理成效主要是建立在國家強制性掌握所有的資源，集中生產、集中管理基礎上的。

上世紀90年代初，在鄧小平兩次“南巡”調查和講話的推動下，1992年的中共十四大確定了我國經濟體制改革的方向是建立社會主義的市場經濟制度，要發揮市場在經濟發展中的基礎性作用，使企業成為經濟活動中真正的主體。隨即就在1993年，我國頒布了第一部具有現代商法意義的《公司法》。這是改革開放以來具有里程碑意義的法制成果。它昭示著我國開始進入一個與市場經濟制度相適應的法治時代。我們開始用現代法律體系來規范經濟與社會活動，而不是光靠內部傳達的紅頭文件。接著，我們又出臺了合伙企業法、獨資企業法，完善了合同法制度。確立了一系列國家適度宏觀調控經濟的法律制度，如《中央銀行法》、《預算法》、《審計法》、《反不正當競爭法》和各種稅法條例等。

2001年，經過了十多年的改革開放和談判努力，我國正式加入世界貿易組織。這意味著中國的市場化改革取得決定性成功。一個社會主義的市場經濟制度得以基本確立。法治的建設也越來越深入到社會生活領域。我們建立了關于物權的法律制度，修訂了《工會法》，制定了《勞動合同法》，逐步完善了社會保障制度。初步建立起與市場經濟制度相適應的養老、醫療、失業、農村扶貧和城鎮居民生活保障制度。所以，整個發展的事實都證明法治是市場經濟改革之必須，也是改革的重要成果之一。

中國實行市場化制度改革以后一個十分重要的社會后果就是社會分化加?。嘿Y源分散化，利益多元化、需求多樣化。國家和政府掌握和控制幾乎所有資源的現象已經不再，社會變得越來越有資源；原來一體化的社會利益現在也變得越來越多元。需求的多樣性也在經濟發展和社會富裕的情況下呈現出來，不僅弱勢者有求得幫助的需要，也有“強勢者”和“有識之士”希望幫助別人和幫助社會的需要。多元主體的社會必然會形成馬克思當年所分析的“市民社會”。在今天，一個和國家與政府相對獨立的公民社會正在形成。這已是我們無法回避的事實。而且正是公民社會才是保證我們能正確掌握和使用法律制度，達到有效法治的社會管理。人類發展的歷史證明，沒有以公民社會為基礎，法制可能成為暴政的工具，或是無法得到很好實施與執行的“花架子”。

公民社會存在的主要形式是社會組織，一般也稱為是“非政府組織”（NGO）。在傳統中國文化里，子民臣屬于國家，國家就是“社稷”成為天經地義的事。中國社會歷來具有“官為民做主”的治理文化。在中文語意背景下，“非政府”也就有了“反政府”的隱喻，具有挑戰政府，向政府爭奪資源和擺脫政府控制的敏感性。這可以被認為是中國至今繼續使用含義比較傳統的“民間組織”而不使用“非政府組織”提法的一個重要原因。但是人們對實際發生的情況卻不能閉目無視：經濟體制改革和多年來的對外開放，事實上改變了這種資源結構的狀況，也勢必造成不同群體的利益重組和社會表達。一個類似于西方社會歷史發展過程中所界定的“市民社會”的興起具有了物資的基礎。而且30多年來的對外開放，在現代文明思想的推動下，一個現代意義上的“公共政府”的理念也正在成為政府進一步改革的方向。法治正在成為調適和解決各種利益關系的一種主要的社會設置。國家治理從人治到法治的轉變也連帶起公民意識的覺醒，以及公民權利日益受到尊重。所有這些深刻的社會變革都在促使中國的國家與社會關系越來越具有了現代性的特征。

我們需要從社會現代化轉型的意義上來理解中國公民社會和非政府組織的興起，以及它和法治社會建設的關系。從國際經驗來看，各國接受“非政府組織”的存在，并且公認這是現代社會結構中不可或缺的一部分，乃是基于對現代國家（政府）和社會（公民）之間關系的以下三點共識：

1.社會是國家存在的基礎，政府只是來自于社會不同力量的公共選擇。非政府性質的社會組織是民眾自愿組成的，所以它具有高于政府組織機構的“合法性”基礎。幾乎所有文明國家均在《憲法》中賦予公民“結社”的權利。

2.現代政府不是一個“全能”的政府，政府依據公共財政只能滿足于最一般、最基本的公共需求。而且政府的科層制度具有先天的、難以克服的反應能力遲緩和運作成本較大、效率相對不足的弱點。在成熟的市場體制下，政府管理甚至被認為是一種“奢侈品”，是一種不得不而為之的最后“選擇”。

3.各種分散且不同的社會資源具有進一步整合并發揮它們作用的需要。人們可以用自己的方式來表達不同群體的需求和對公共事務的關注，以實現更高層面上的需求滿足。

顯然，以上這些國際社會的共識正在我國也逐步得到認同。這就對我國固有的政治意識形態構成現實的挑戰。這是我國市場化改革的一個重要的社會政治成果，也是促成我國非政府組織得以健康成長的思想基礎。我們需要從傳統的官民結構的語意背景向現代法治結構的語意背景過渡的狀態之中來理解公民社會的成長意義以及它對依法治國的意義。

根據公民社會的理論，公民社會的構成來自于市場私人領域擴大為公共領域，然后以社會組織的形態為載體。公民社會的精神內核是一系列基本的社會價值和原則，也構成了公民社會的意識形態，公民社會的理論基石是人本主義。它強調人的尊嚴和人的基本權利，以及人性尊嚴和基本權利的平等性，認為國家和公民社會都應以保護和增進公民權利和利益為旨歸。公民社會強調個人生活方式的多元化，思想文化的多元化，社會組織的多元化，提倡包容、妥協、互惠與合作精神。公民社會強調和堅持公共生活領域的公開性和開放性，這是公眾參與公共活動的重要前提，也是公民社會對政府的要求。公民社會理論也強調和倡導公民個人或公民社會組織以多種方式積極參與社會公共生活，認為參與國家政治生活和社會公共事務是公民的基本權利。更為重要的是，公民社會論者反對國家對公民社會內部事務的隨意干涉，強調要從法律上劃定國家權力和國家行動的邊界，確保公民社會與國家的分離，使公民社會成為一個真正自主的領域，這也就意味著公民社會從根本上強調了法治原則。

以上這些基本價值形成了公民社會的文化特征：以契約精神為基礎，集中體現為四大“公民精神”：志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神，也就是“公民性”。社會主義市場制度的建立，中國經濟和社會發展水平的提高以及國際間交流的擴大和全球化的融入，都在使中國社會的這種“公民精神”得到培育和發揚。法律制度是強制性協調社會關系的，所以它的制定必須要有利益相關方的組織或代表參加。而法律一旦形成，它的遵守與執行、監督與維護也同樣須臾離不開公民社會。而且，公民社會還能避免單純依賴法制治理的不足，它能動員道德、風俗習慣、人情世故的各種機制達到綜合治理的目標。即便是在司法領域，引入公民社會的機制來處理法律問題同樣得到應用，英美的陪審團制度就是很好的例子。

所以，現代市場制度伴生了現代法律制度和公民社會，只有以公民社會為基礎，法律制度才能起到依法管理，實現法治社會的境界。

三、發揮公民社會在社會管理綜合治理中的基礎性作用

2011年7月，中共中央決定將原來政法委系統的社會治安綜合治理委員會及其辦公室更名為中央社會管理綜合治理委員會及其辦公室。這是黨中央在倡導加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平中的一個重要的頂層設計。筆者認為這得自于黨中央認識到以下兩點：一是在新的發展條件下社會管理已經不能僅局限于傳統所指的是“社會治安”和“維穩”工作，需要以服務為本，從源頭抓起、從基礎抓起；二是長期以來我們在社會治安方面所形成的“綜合治理”的思想和方法又是很寶貴的經驗，需要推廣延伸到整個社會的科學管理中去。這是兩條十分重要的概念突破和頂層安排，需要各地在貫徹落實中得到體現。但是近一年下來，各地的組織更名工作基本都已完成，但是實際的從“治安管理”到“社會管理”，從“政法”工作為主到“綜合治理”的轉型依然缺乏頭緒和有效的探索。其中對公民社會發展的意識形態瓶頸未能得到突破是一個重要的原因。

當代國際公共管理理論注重強調多元主體的共同治理，認為政府需要從傳統的“統治”社會轉向和多元主體的社會合作“治理”，尋求“善治”。在一個善治結構中政府要從“劃槳人”角色轉變為“掌舵人”。近些年來，中央反復強調要建立和完善“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”社會管理新格局。這正是符合現代公共管理理論的建立中國特色的社會“善治”結構的新思路。對于這十六個字的善治結構，最重要的是需要對后面的“社會”與“公眾”的認識走出過去習慣政治工作的“套路”?，F在的“社會”已經不再是計劃體制時代依附于政府的“下級”各部門，現在的“公眾”也不是通常所說的“群眾”和“老百姓”。

社會體現為一種公共性的存在，管理社會就是管理擴大了的私人領域。在中國不能排除強有力的國家和政府在公共事務管理中的作用，但是也相信現代文明同時需要有開明的“家長”和有能力的“孩子”。當社會變得有資源、有利益、有需求的同時，其實也會變得有自我管理的能力。中國社會不乏自治的傳統和民間能力，現在我們迫切需要的是結束傳統和計劃時代延續下來的“父母官”情節，實實在在地做好現代責任政府的社會公仆角色。

現在我們談“綜合治理”，很大程度上依然停留在黨政各部門的綜合協調、大聯勤和大合作。其實這只是黨政內部的聯合行動，而非真正意義上的“綜合治理”。新公共管理的善治理論和黨中央提出的黨、政、社會、公眾的管理新格局本質上是要走出黨政系統內部協調的套路，建構一個綜合性的“治理結構”，讓不同的主體分擔責任、共享信息，以各自不同的組織目標和運行機制來一起努力，最終達成一個問題的解決。

綜合治理也意味著社會主義的法治管理需要和其他社會制度：如宗教、道德倫理、風俗習慣、家庭、教育等不同社會制度的設置結合起來，深入到整個公民社會的成長、建設、管理之中。作為一種新的社會轉型趨勢，政府和社會部門要形成一種合作的關系。對于像社會建設和公共社會管理的眾多領域，比如社區建設、社會事務管理、社會事業、社會保障、公共服務等領域都需要政府和社會組織、專業服務機構建立起合作共治關系。社會組織和服務機構的成長是政府瘦身的前提和良藥，也是社會和諧的粘合劑，創新服務的催化劑。

現在面對的是有分散資源、不同權利、各種需求的多元社會和越來越具有公民意識的社會大眾。社會是需要組織起來的，所以“社會建設”的核心問題是建設“社會”，要使具有不同資源、不同利益、不同需求的人們形成不同的社會組織，進行自我服務和服務社會。黨政部門和全社會要一起來共建社會，培養新時代的公民，建設社會主義的公民社會。

黨組織和黨員要在不同社會組織中發揮引領作用，把黨的執政基礎扎根于社會。政府則要和社會組織以及社會服務機構保持相對距離，發揮它們在社會管理和服務中不同機制的作用。

政社合作共建的第一步需要政府從行政全覆蓋的社會領域逐步淡出，要像上個世紀80年代經濟體制改革初期的新經濟領域（民營和合資企業等）的發展一樣，讓社會組織和社會服務機構在社會管理和社會服務領域中成長起來，不是通過自上而下的行政機制，而是通過自下而上的互惠機制來實現組織的宗旨，服務于公眾與社會，共享繁榮與和諧。

總之，筆者認為在深化改革、創新管理的大趨勢中，需要以二十年前鄧小平的雄才大略，實事求是地看到市場經濟制度是現代經濟發展的有效制度，堅持改革開放，擱置關于“市場經濟”姓“資”還是姓“社”的意識形態爭議，解放思想，大膽邁出市場化改革的步伐。隨著社會主義市場經濟的建立和完善，一個社會主義的“公民社會”也在逐步形成。西方和境外的敵對勢力和不友好組織利用“公民社會”來達到他們的政治訴求和國家利益，我們同樣可以用“社會主義的公民社會”理論和公民組織來維護自身的權利和利益。從理論上確立社會主義市場經濟制度催生社會主義法律體系的產生和發展，而社會主義的公民社會是真正實現有效法治的基礎。