法治思維與社會管理創新的路徑

蔣傳光

內容摘要：社會管理創新的核心點，是在現有社會治理模式的基礎上，轉變思維模式，尋求方法、手段的創新。從目前社會管理領域存在的各種問題來看，法治缺失是導致社會矛盾凸現和激化的重要因素之一。在社會管理創新過程中，如何確立法治思維模式？一方面是社會經濟政治發展和轉型的內在需求，另一方面是社會具體法治實踐的推動。在社會管理創新中，確立法治思維模式，必須重視具體法治的功能和作用。從社會管理創新的視角來看，確立法治思維模式，把宏觀法治目標轉化為法治的實踐和法治的實現，落實為具體法治，其路徑選擇主要體現在觀念確立、制度構建、法律運行機制、人們的行為方式等方面。

關鍵詞：法治思維模式社會管理創新具體法治

社會管理創新，提高社會管理科學化水平，是當前理論界和各級政府關注的熱點問題之一。從古至今，人類社會形成了各種各樣的社會管理實踐、思想和模式。如何創新社會管理，從不同的視角可以有不同的認識和相應的措施。但社會管理創新的核心點，應當是在現有社會治理模式的基礎上，轉變思維模式，尋求方法、手段的創新。從目前社會管理領域存在的各種問題來看，法治缺失是導致社會矛盾凸現和激化的重要因素之一。基于對我國傳統社會治理模式的反思，借鑒國外發達國家社會治理的經驗，創新社會管理，走出“社會管理越是加強，社會問題越是增多”的怪圈，〔1〕就是要改變過分依賴行政手段管制社會的傳統思維模式，在各種方法和手段的運用中，把法律手段作為最基本的手段；在社會管理的理念思路上，把法治思維確立為基本的思維模式。在社會管理創新過程中，如何確立法治思維模式？這是一個復雜的系統工程，但重視具體法治，則是基本的路徑之一。

一、思維模式轉變是社會管理創新的核心

先進的觀念是科學行為的先導。社會管理的創新，首先應是管理觀念的創新，思維方式的轉變。社會管理創新，轉變社會治理的思維模式，其核心就是確立由傳統以行政管理為中心的思維模式，轉變為以實現國家各項工作法治化為中心的法治思維模式?！胺ㄖ嗡季S”與法學方法論意義上的“法律思維”，這兩個概念的內涵有一定的關聯性，但也有明顯的不同，兩者有宏觀和微觀的差異。關于法律思維，筆者贊同這樣的理解，即法律思維強調法律職業的具體法律方法，側重的是法律方法論對職業思維的影響?！?〕法治思維則是一種整體性的思維，是一種社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路。從社會管理的角度看，法治思維的概念主要是從治國方略的層面上使用的。它不僅是社會管理中的價值追求，更主要的是一種治國方法、手段的選擇，在社會治理的各種手段中，更側重于法律規則和法律手段的運用，強調依法辦事。法治思維是在堅持法治理念的前提下，與道德思維、政治思維、經濟思維、行政思維等其他思維不同的一種思維模式。法治的實現，不僅僅是建立一套完備的法律體系，更重要的是使法治成為一種普遍的行為模式。而要做到這一點，就必須存在一種與之相適應的社會思維模式，即法治思維。有學者認為，法治實質上就是一種思維模式，這種思維模式表現為人們自覺地、經常地按照法治的理念來思考問題，并采取與法治理念相一致的普遍行為方式，其重心“在于合法性的分析，即圍繞著合法與非法來思考和判斷一切有爭議的行為、主張、利益和關系”〔3〕。具體而言，化解各種社會矛盾，把法治思維模式作為創新社會管理的基本思維模式，就是要注重法律方法和手段的運用，全面落實依法治國方略，完善各種具體法律制度，確立公民和各級政府機關的規則意識和契約意識，引導公民對待各種涉及自身利益的糾紛，尋求理性的解決手段。

二、具體法治與法治思維模式的確立

創新社會管理觀念，確立法治思維模式，不是確立了依法治國方略就能夠自動實現的。要把法治的理念固化為一種普遍的社會思維模式，并進而外化為人們的行為方式，需要一定的社會條件。法治思維模式的確立，一方面是社會經濟政治發展和轉型的內在需求，另一方面是社會具體法治實踐的推動。在社會管理創新中，確立法治思維模式，必須重視具體法治的功能和作用。否則，法治思維模式的確立，乃至法治社會的確立，都將是一句空話。

法治社會建設可分為宏觀法治和具體法治?！?〕所謂宏觀法治，是法治社會建設的目標和理想，它包括了民主、自由、平等、人權、憲政等法治社會的理念，法治社會遵循的原則，法治社會的衡量標準和條件等一系列理論體系。宏觀法治對法治社會的構建具有引領和指導作用，因而沒有宏觀法治的指導，法治社會的建設就失去了目標和方向，也是不可能建立起來的。

所謂具體法治，是宏觀法治目標的具體化、制度化，是法治的實踐和法治的實現。它包括全社會法治觀念的確立，具體的法律制度和相應的組織機構的構建，現行法律的有效實施和實現等方面，在法治目標已確立的情況下，具體法治就顯得更為重要。否則，法治目標的實現只能是一種空想。

法治社會的建設需要理論的指引，但法治的目標是具體的，不是抽象的。法治社會建設沒有捷徑可走，法治的參天大樹必須有一層層枝干的成長，法治的摩天大廈必須有一層層樓層的搭建。這“一層層枝干”、“一層層樓層”就是具體法治。我們不乏法治社會建設的各種方案，但是如何把它實現出來，有許許多多具體的工作要做。我們有太多的方案因為缺少具體制度落實而束之高閣。我們太滿足于“想到”了，其實“想到”通向“做到”有十分漫長的道路要走，這個過程當中，起主要作用的不是抽象的宏大目標，而是具體的制度設計。

“重宏大價值而輕具體制度可能是我們悠久傳統的一部分?！毙圆坏扔诂F實，“一個良好的社會制度實際上是由許許多多細微的甚至瑣碎的‘小制度合理構成的，仿佛滾滾長江本是由無數支江細流匯聚而成。離開了具體的法治，那種宏大而高揚的法治只不過是引起空氣振動的口號而已”?！?〕

建設法治社會，重視具體法治，可以從不同的方面去認識，但從確立法治思維模式的角度看，主要體現在兩個層面，一是重視法律知識的宣傳和普及，“知識、信息是人們全部思維活動的基礎和支撐點”，〔6〕因此，法律知識直接決定著人們法治思維水平的高低；二是要有具體的措施。作為一種社會思維，法治思維模式的確立，是建立在一定的社會心理基礎之上的。社會心理對社會生活和人的觀念、行動有巨大的影響。而社會心理的形成來自于社會群體的具體經驗。促使人們信法、認法、崇法，進而自覺守法、用法的社會心理的形成，為人們提供正確的法的經驗，推動社會法治思維模式的確立，具體的法治措施不可或缺。

三、實現具體法治的基本路徑

從社會管理創新的視角來看，確立法治思維模式，把宏觀法治目標轉化為法治的實踐和法治的實現，落實為具體法治，其路徑選擇主要體現在觀念確立、制度構建、法律運行機制、人們的行為方式等方面。

（一）轉變社會管理的觀念

1.確立正確的維穩理念

社會穩定在中國當前政治社會生活中具有重要意義。但我們要確立正確的穩定觀，對社會穩定的理解不能簡單化、片面化，要走出穩定思維的誤區，即不能將民眾的利益表達與穩定對立起來，不能將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素，〔7〕不應以維護社會穩定為理由壓制民眾的正當利益訴求。要把群眾呼吁解決社會存在的問題、依法維護權益視為一種正當的訴求給予積極支持，而不是視為不穩定的因素。構建和諧社會，建設法治社會也不是沒有沖突和矛盾，社會存在矛盾和沖突是正常的。社會和諧、穩定，不是消滅矛盾，而是化解矛盾。一個成功的社會應該善于管理沖突，而不是杜絕沖突。積極而科學的維穩手段，應是通過科學合理的糾紛解決機制和利益訴求表達渠道，保證人民群眾的意見得到充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現，把矛盾和沖突的處理納入到制度化的軌道，保持在憲法和法律可以控制的范圍內。

2.學會用法律手段作為解決各種社會矛盾的主要手段

社會管理創新，增強法治理念，最終體現在要把法律手段作為解決社會發展中的各種社會矛盾和問題的主要手段，在整個社會確立規則意識和契約意識。用法律手段解決各種矛盾和糾紛，對為社會提供公共服務的政府行政機關來說，行政機關工作人員特別是領導干部要自覺養成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力；對社會組織來說，要在符合社會整體利益的前提下，通過合法渠道，依法依規維護公民權益；對每個公民來說，要確立規則意識，依法理性表達自己的合理訴求，依法維護自己的合法權益，認為只有“鬧”才能解決問題，并以此作為有效解決問題的思維方式，不是法治社會對理性公民的要求。

確立契約意識，就是通過完善的法律法規及相應的規章制度，明確各種社會主體的權利義務，確立行為正當性和合法性的邊界。這種既定規則的產生，應當是通過發揚民主，廣泛聽取、充分吸收各方面意見的結果，是民意的體現，是具有普遍約束力的社會“契約”，任何社會主體都要接受這種“契約”的約束。一旦出現糾紛和利益沖突，無論是管理者還是被管理者，都按既定的規則辦事，在規則面前地位平等，違背了規則，都要承擔相應責任。確立契約意識，按規則辦事，一些較難處理的事情也容易得到解決。如在信訪工作中，通過重復纏訪、鬧訪的事件雖屬少數，但卻占用了大量的行政資源。如何解決這一難題，上海探索了信訪核查終結機制，在律師核查的基礎上，依托第三方評議，終結不合法、不合理的訴求。凡經信訪終結備案認可的信訪事項，不受理、不交辦和不統計，引導信訪回歸理性之路?！?〕這種做法值得借鑒。

（二）重視具體制度的完善和構建

1.宏觀法治原則的具體化

推進政治體制改革，建設社會主義法治國家，必須從中國的國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒外國政治建設的有益經驗，但不照搬西方政治制度的模式，這是我國在確立依法治國方略時的重要指導思想。因此，在實施依法治國方略，建設社會主義法治國家的過程中，如何把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來；如何做到堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，不斷提高黨的執政能力和領導水平等至關重要。對此，在理論指導和制度設計上，應進行積極的探索和創新。

2.立法的具體化

立法的具體化就是：在法律實施過程中對法律的進一步細化，把制定配套法規擺在更加突出的位置，使法律具有可操作性。如依法治國，建設法治國家，首先要依憲法治國，亦即使制定的憲法得到實施，使國家政權的組織和活動只能根據其條款來進行統治并受其限制。憲政本身就意味著法治。我們已經有了一部較好的憲法，如何確立憲法的權威，使憲法原則進一步具體化，具有可操作性，使之得到實現、落實，確立憲政觀念，是當前建立法治國家要著重解決的關鍵問題。

3.完善法律解釋體系

法律解釋技術對完善法律制度、彌補法律漏洞，具有非常重要的功能。法典化的法律體系形成后，除了不斷通過立、廢、改等方式繼續完善法律體系外，要重視法律解釋技術在完善法律體系中的功能和作用。首先要重視立法解釋在完善中國特色社會主義法律體系中的作用。目前，中國立法解釋中存在的問題主要表現為立法解釋制度不完善、立法解釋數量較少、立法解釋的主體混亂、對司法解釋的監督力度不夠等。

其次，要重視審判實踐在完善中國特色社會主義法律體系中的作用。實踐表明，僅憑立法并不能創造出一個完善有效的法律體系，而且立法的完善也只是相對的。另外，法律法典化以后，隨著社會的發展變化，對法典的修改不是一件很容易的事。鑒于此，審判實踐是法律發展中完善法律體系、彌補法律不足的一條重要途徑。審判實踐就是具體運用法律和解釋法律的過程。我國最高法院的案例指導制度已具備相應的基礎，完全可以通過總結、完善，作為我國完善相應法律制度、彌補法律不足的一條重要途徑。

4.關注法治建設中的具體問題

在中國社會改革和法律運行進程中存在許多需要法律面對的問題，諸如如何加強國家宏觀調控、完善政府管理體制問題，科學發展觀、構建社會主義和諧社會與法治建設，社會公平問題，建立社會保障體系問題，市場主體、市場交易和市場監管法律法規，農村基層民主建設和農民權益保護問題，消除各種不安定因素、維護社會穩定問題等。這些都需要我們認真關注，從而為完善相關法律體系提供理論上的指導和制度設計上的解決方案。

（三）完善法律運行機制

目前在法律的運行中存在的許多問題，諸如加強公民的權益保障問題、公共權力的制約和監督問題等，這些都是我們在社會管理創新過程中，需要認真加以解決的問題。

1.規范、監督政府權力的行使

全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，是保障經濟又好又快發展與社會和諧穩定的重要條件。依法行政，核心是規范政府行為，防止政府權力濫用。針對當前一些行政機關存在的違法決策、隨意決策、拍腦袋決策等問題，要嚴格執行《國務院關于加強法治政府建設的意見》的要求，規范行政決策程序，決策時要一切從實際出發，認真權衡利弊得失，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見；完善重大決策聽證制度，重大決策要經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定，并在會前交由法制機構進行合法性審查；完善行政決策風險評估機制，凡有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策項目，都要進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估；加強重大決策跟蹤反饋和責任追究，在重大決策執行過程中，決策機關要跟蹤決策的實施情況，對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。

2.有效實施法律，切實保護公民合法權益

法律的生命力在于有效實施，法律的精神和價值得到實現，并能為社會公眾帶來安全、自由和幸福。法治的實現不僅要重視立法工作，還要注意建立和創造能夠使法律規范落到實處的機制和環境，以保證所制定的法律得以有效實施。這也是我國當前法治建設面臨的重要課題。法律只有在現實生活中切實有效實施，才能規范社會成員的行為，防止國家機關工作人員濫用權力，維護國家政治、經濟和社會生活秩序，保障公民的合法權益。如何有效實施法律，有多種多樣的措施，最根本是嚴格執法。法律不能得到嚴格遵守和有效實施，比無法還要壞。

我國在法治建設中，面臨的主要問題不是法律不完善，而是嚴重的有法不依，執法不嚴。以食品安全問題為例，近年來，食品安全事件頻頻發生，不是相關法律法規缺失，“我國在食品安全上的法律法規是非常多的，甚至是超乎國際水準的嚴厲”。我國涉及食品安全的法律共有20多部，近40部行政法規，150多部部門規章?！?〕從暴露出的問題看，究其根源是有法不依，執行不力，法律規定形同虛設。

3.增強司法的社會公信力

增強司法的社會公信力，保證司法的客觀公正，維護法律的尊嚴和權威，應是當前社會管理創新的重要內容。完善司法制度，提高司法水平，最基本、最核心的問題，是要保證司法的客觀公正，實現社會正義?？陀^公正是法院裁判的靈魂和首要價值目標，也是增強司法社會公信力的基礎。在司法過程中，各種司法機關如不能公正地執法，那么整個社會就不可能有任何公平正義可言。什么公民民主權利的保障，什么建立法治社會，都將是一句空話；法律制定得再多，也不過是一些規范條文的堆砌，沒有任何實際意義。司法是否客觀公正，直接影響著廣大人民群眾對法律和司法機關的信任程度及法律的權威。人們對法的信任及信仰不可能只靠宣傳和教育達到，而要靠對具體的法的經驗。如果他們發現幕后活動比公開程序更重要，發現最后的判決取決于法律之外的諸因素，發現即使是公正的判決也無法執行，發現法官的學識、品格、能力和舉止均不可信任，他們就不會產生對法的尊崇與信仰。〔10〕

增強司法的社會公信力，要重視法院審判質量和效率的提高。公眾對司法裁判結果的普遍遵從和信賴是司法權威的基本要義，而樹立和維護司法權威，必須提高司法審判質量，提高司法效率。提高司法審判質量和效率，就是在司法活動的過程和結果中體現公平、平等、正義的精神，并在法定時限內及時審結案件。其目標是促使訴訟糾紛獲得最完美的解決，司法權力運行符合法律的原則和規則，從而獲得公眾對司法的承認、信賴和尊重。

增強司法的社會公信力，提高司法人員的素質是關鍵因素。司法人員的自身素質，則是能否保證客觀公正執法的一個至關重要的因素。因為適用法律的過程本身也是一種創造性的活動。無論是對證據和事實的認定，還是對法律條文的正確理解和適用，都要求司法人員運用他們的知識、才能、經驗去解決問題。加強司法隊伍建設，重要的不是增加司法隊伍的人數，提高司法人員的素質才是關鍵。司法人員素質不提高，法律制度再先進、再科學，在素質低下的執法人員手中，也不過是廢紙一堆，司法公正的實現也只能是一句空話。

增強司法的社會公信力，要確立司法的社會價值引領功能。司法是法治社會處于核心地位的糾紛解決機制。從社會秩序維護的意義上說，司法的最基本功能是對社會糾紛進行裁決。但并不僅限于此。司法推動社會公平正義理念的確立，實現法律價值等方面的功能也不能忽視。鑒于南京“彭宇案”及類似案件的司法判決對司法公信力產生的影響，確立司法的社會價值引領功能，值得引起我們的關注和思考。法庭是人們伸張正義的地方。在西方人看來，法院在一切國家機關中是最受尊敬的，法官在所有官員中是最公正的。因此，受法庭的公正審判是人們申冤求護的一種權利，是對人間疾苦的一種救濟。〔11〕司法的功能不僅在于糾紛的解決和矛盾的化解，更重要的是在司法過程中，秩序、公正、平等、安全和利益等法的價值得到了實現。為人們向善提供力量，推動社會道德的進步，也是司法裁判義不容辭的責任。