發(fā)票依據(jù)報(bào)銷應(yīng)當(dāng)向預(yù)算事務(wù)核銷改革

周天勇 張彌

財(cái)政、企業(yè)和公益社團(tuán)財(cái)務(wù)支出的終端是報(bào)銷，要通過(guò)報(bào)銷完成對(duì)各個(gè)科目的支出，即完成預(yù)算的執(zhí)行。行政管理和公共服務(wù)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以及公益社團(tuán)等要消耗大量的資源，要提供大量的勞務(wù)，需要支付其成本。只有發(fā)生或者發(fā)生了購(gòu)買(mǎi)和勞務(wù)等事實(shí)，消耗了成本，才能給予支付，即報(bào)告和核銷，簡(jiǎn)稱報(bào)銷。那么，如何報(bào)銷，如何實(shí)現(xiàn)成本的支付，這是一個(gè)需要探討的重大問(wèn)題。

一、發(fā)票依據(jù)報(bào)銷制和事實(shí)認(rèn)定審查核銷制的區(qū)別

從理念和思路上講，重物品和服務(wù)交易方提供的收入證據(jù)（發(fā)票），以發(fā)票為據(jù)對(duì)花費(fèi)的費(fèi)用予以報(bào)銷。這種報(bào)銷制度的關(guān)鍵，一是需要有紙質(zhì)的對(duì)方收到款項(xiàng)的證據(jù)，二是證據(jù)的要點(diǎn)為付款項(xiàng)目、時(shí)間、金額和收款單位，并且需要有收款人的簽名和單位的印章，三是發(fā)票由政府有關(guān)部門(mén)監(jiān)制。我國(guó)實(shí)行的是這種理念框架下的財(cái)政費(fèi)用報(bào)銷制度。

另一種是審查核銷制度，主要是重發(fā)生的事實(shí)，先是由工作人員提供事務(wù)的計(jì)劃，進(jìn)行預(yù)算，然后審查事務(wù)是不是做了，如果事實(shí)發(fā)生了，需要多少費(fèi)用，然后給予經(jīng)費(fèi)核銷。只有在一些特殊的情況下，才根據(jù)提供的發(fā)票，如機(jī)票等給予經(jīng)費(fèi)報(bào)銷。

上述兩種不同的報(bào)銷制度，從理念上講，實(shí)際是報(bào)銷重發(fā)票證據(jù)，還是重發(fā)生事實(shí)，即哲學(xué)上的重名還是重實(shí)的關(guān)系。最好是名實(shí)相符，但是，實(shí)際的活動(dòng)中，社會(huì)和公共活動(dòng)在地點(diǎn)、時(shí)間、方式和不同行為主體等方面的多樣性非常復(fù)雜，常常發(fā)生有事無(wú)名，有名無(wú)實(shí)，甚至名實(shí)不符的情況，這就給名實(shí)統(tǒng)一帶來(lái)諸多的問(wèn)題。

二、我國(guó)實(shí)行的發(fā)票報(bào)銷制及其問(wèn)題

我國(guó)目前的發(fā)票報(bào)銷制存在著一系列的問(wèn)題。（1）發(fā)票造假，或者是真發(fā)票而假交易。從會(huì)計(jì)報(bào)銷實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)大量的是假發(fā)票用以報(bào)銷，有報(bào)道說(shuō)，2009年審計(jì)署抽查56個(gè)中央部門(mén)已報(bào)銷的29 363張可疑發(fā)票中，有5 170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元；上述56個(gè)中央部門(mén)中，有8個(gè)部門(mén)本級(jí)和34個(gè)所屬單位在無(wú)真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9 784.14萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等；12個(gè)部門(mén)本級(jí)和37個(gè)所屬單位對(duì)票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，接受虛假發(fā)票報(bào)賬4 456.66萬(wàn)元。這里邊有兩種情況，一種發(fā)票是假的，是由地下印刷廠非法印刷的，報(bào)銷者從黑市渠道購(gòu)買(mǎi)后，拿到財(cái)務(wù)報(bào)銷領(lǐng)取現(xiàn)金，或者核銷支票和現(xiàn)金借款。另一種發(fā)票是真的，一些地方交一定的稅，就可以從有關(guān)部門(mén)、有關(guān)單位和有關(guān)企業(yè)，得到發(fā)票，有的中介性企業(yè)也出售真的發(fā)票，有的從親戚朋友手中收集飛機(jī)票、火車票、出租汽車票等等，但是，可能不是本人與預(yù)算對(duì)應(yīng)的事務(wù)所發(fā)生的交易。即真發(fā)票，假事務(wù)，或者假交易。發(fā)票需求，導(dǎo)致地下大量制造假發(fā)票的產(chǎn)業(yè)興盛，久打不絕，而且越來(lái)越烈。（2）虛報(bào)預(yù)算，真交易，真發(fā)票，但是低效果，甚至假效果。許多部門(mén)和單位，為了多套取資金，多報(bào)事務(wù)，多編預(yù)算，也認(rèn)認(rèn)真真進(jìn)行所謂的“工作”，比如游山玩水，多購(gòu)置車輛等等；特別是一些自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)基金，有的項(xiàng)目，審批下來(lái)了，去各地調(diào)研了，錢(qián)花完了，但是，成果是拼湊的，甚至多年完成不了項(xiàng)目。如自然科學(xué)基金委員會(huì)通報(bào)的，有的項(xiàng)目依托單位科研經(jīng)費(fèi)管理辦法與基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法相悖；有的基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理失控，實(shí)際開(kāi)支與預(yù)算差異較大；有的項(xiàng)目依托單位管理費(fèi)提取超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；有的基金項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支超出標(biāo)準(zhǔn)。另外，部分基金項(xiàng)目還存在經(jīng)費(fèi)互轉(zhuǎn)，核算不夠清晰，協(xié)作費(fèi)開(kāi)支手續(xù)不嚴(yán)謹(jǐn)，課題進(jìn)展與經(jīng)費(fèi)使用相脫節(jié)，科研經(jīng)費(fèi)混收混支等問(wèn)題。個(gè)別基金項(xiàng)目存在分成結(jié)余經(jīng)費(fèi)、提取個(gè)人酬金、濫用經(jīng)費(fèi)等嚴(yán)重問(wèn)題。個(gè)別基金項(xiàng)目還存在結(jié)題報(bào)告經(jīng)費(fèi)決算信息失真，弄虛作假的情況。（3）監(jiān)管成本太高。政府、單位的審計(jì)和會(huì)計(jì)部門(mén)監(jiān)督管理報(bào)銷和發(fā)票方面的事務(wù)和成本有這樣三個(gè)方面問(wèn)題：一是打擊制造銷售假發(fā)票的監(jiān)督和管理成本很高。有假發(fā)票需求，就有假發(fā)票的供給。而且從假發(fā)票的供給市場(chǎng)看，由于受到打擊，供應(yīng)較為稀缺，雖然風(fēng)險(xiǎn)很高，但是造假成本很低，利潤(rùn)也很高，只要高利潤(rùn)大于被查的概率與被處罰的成本，發(fā)票造假就不可能根絕。二是單位財(cái)務(wù)部門(mén)甄別假發(fā)票成本較高，或者就根本無(wú)法甄別。單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，由于發(fā)票甄別知識(shí)和手段的有限，加之造假技術(shù)越來(lái)越高，而發(fā)票號(hào)聯(lián)網(wǎng)查詢的系統(tǒng)又沒(méi)有建立起來(lái)，并且其建立和查詢成本太高，（甚至在中國(guó)查詢核驗(yàn)系統(tǒng)也有可能造假）對(duì)相當(dāng)數(shù)量的發(fā)票無(wú)法甄別真假。三是財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)法甄別真發(fā)票假事務(wù)。因?yàn)樨?cái)務(wù)部門(mén)是一個(gè)事務(wù)發(fā)生費(fèi)用后的報(bào)銷部門(mén)，它不是事務(wù)任務(wù)的下達(dá)和驗(yàn)收審查部門(mén)。有的單位為了爭(zhēng)取資金，還偽造和湊合事務(wù)。因此，對(duì)類似的真發(fā)票，但假事務(wù)和假交易行為，財(cái)務(wù)基本沒(méi)有辦法識(shí)別。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，如果完全杜絕假發(fā)票，或者杜絕真發(fā)票假交易，如果所需要的成本，遠(yuǎn)大于發(fā)票報(bào)銷的值，一則從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講是不值得的，二則說(shuō)明所設(shè)計(jì)的制度有問(wèn)題。比如，核實(shí)一張發(fā)票是不是真的，這張發(fā)票的面額為1 000元，為了核實(shí)其真假，或者核實(shí)真發(fā)票但是不是發(fā)生了真交易，調(diào)查人員的工資、出差費(fèi)等等，卻花費(fèi)了2 000元，即監(jiān)督成本大于虛假額，則會(huì)計(jì)運(yùn)作制度的成本太高。不僅會(huì)發(fā)生監(jiān)督成本太高，而且形成對(duì)監(jiān)督者監(jiān)督行為的再監(jiān)督，使成本復(fù)制放大。比如，我們用集中采購(gòu)來(lái)約束部門(mén)采購(gòu)高價(jià)低質(zhì)的辦公用品，或者設(shè)備及建筑物。但是，發(fā)現(xiàn)集中采購(gòu)后，購(gòu)買(mǎi)的辦公用品、設(shè)備和建筑，也存在著質(zhì)次價(jià)高的問(wèn)題，甚至問(wèn)題更加嚴(yán)重，又產(chǎn)生了對(duì)集中采購(gòu)再監(jiān)督的體制，又需要再監(jiān)督的成本。于是就產(chǎn)生了“對(duì)糾風(fēng)辦還需要成立一個(gè)糾風(fēng)辦”等類似的問(wèn)題。

在我國(guó)，除了行政事業(yè)單位的報(bào)銷外，還有一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)銷體制。在產(chǎn)權(quán)清晰的私人企業(yè)，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，假發(fā)票很難報(bào)銷，一是企業(yè)家對(duì)干多少事，購(gòu)買(mǎi)物多少價(jià)值，有一個(gè)心理評(píng)估，會(huì)作出真實(shí)的預(yù)算，超出預(yù)算，真發(fā)票也不會(huì)給報(bào)銷。而在管理不嚴(yán)格的國(guó)有企業(yè)中，假發(fā)票有可能被報(bào)銷。而私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)中為什么假發(fā)票盛行，主要是企業(yè)用來(lái)沖抵成本，用以偷稅漏稅。因此，虛開(kāi)增值稅發(fā)票，假發(fā)票久治不絕。稅務(wù)和公安的打假成本也極高。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)目前重名的發(fā)票報(bào)銷制度，不論在財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位，還是橫向委托資金的科研項(xiàng)目和社會(huì)組織，包括企業(yè)，都存在著監(jiān)督成本過(guò)高、造假成本極低、虛報(bào)預(yù)算、冒領(lǐng)資金等問(wèn)題，且無(wú)法根治。

三、財(cái)務(wù)報(bào)銷制度改革的方向和思路

從解決財(cái)務(wù)報(bào)銷制度目前存在的問(wèn)題看，我們認(rèn)為需要以下的調(diào)整和改革。

首先，要解放思想，財(cái)務(wù)報(bào)銷觀念上要從重名轉(zhuǎn)變到重實(shí)，思路上要從重紙質(zhì)證據(jù)轉(zhuǎn)變到實(shí)際發(fā)生的事務(wù)和結(jié)果。各個(gè)單位，年初、月初，對(duì)各項(xiàng)工作要進(jìn)行安排，并留有一定的機(jī)動(dòng)事務(wù)，以任務(wù)的數(shù)量，市面上完成這些活動(dòng)要素的價(jià)格等因素來(lái)編制預(yù)算，大單位領(lǐng)導(dǎo)、各分單位領(lǐng)導(dǎo)，要布置檢查任務(wù)的完成情況，財(cái)務(wù)部門(mén)按照任務(wù)完成和預(yù)算執(zhí)行階段進(jìn)行費(fèi)用撥付。最后，以做沒(méi)有做事，做了多少事，領(lǐng)導(dǎo)簽字，群眾監(jiān)督，來(lái)進(jìn)行費(fèi)用的報(bào)銷。也就是說(shuō)，行政、事業(yè)、社團(tuán)和企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，要形成鼓勵(lì)每個(gè)人干事的制度，而不能設(shè)計(jì)成雖然程序都合理合法，但是實(shí)際上是鼓勵(lì)不干事，而套取和消耗國(guó)家財(cái)政或者委托方資金的制度。

其次，對(duì)黨務(wù)、行政、行政性事業(yè)、公益性事業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)、社團(tuán)、國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等等不同類型的單位，實(shí)行不同的財(cái)務(wù)管理制度。其中對(duì)黨務(wù)、行政和行政性事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理要嚴(yán)格一些。對(duì)其預(yù)算要嚴(yán)格進(jìn)行審查，對(duì)其撥款的使用情況，重在審查款項(xiàng)使用的結(jié)果如何。對(duì)公益性事業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)等機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算，要分別管理，如對(duì)財(cái)政撥款的費(fèi)用要嚴(yán)格審查使用的方向和范圍；對(duì)為對(duì)方提供服務(wù)獲得的收入，其支出，應(yīng)當(dāng)按照重對(duì)方合同執(zhí)行時(shí)間、質(zhì)量等因素來(lái)核銷費(fèi)用。