誰讓耕地保護中的農民“消失了”

張德元

打破耕地保護雙重失靈的局面，正確方向之一是強化農民主體地位。這不僅要讓耕者有其田，還要讓耕者有其權，耕者有其利。

2009年以來江蘇、湖南、湖北等地相繼成立的農民耕地保護協會，是中國耕地保護制度創新史上的一次有益探索，意義重大，值得肯定。眾所周知，當前中國耕地保護實踐陷入了市場和政府雙重失靈的困境，其原因是多方面的，但其重要原因之一是耕地保護中的農民主體缺位。

傷不起的主體缺位

所謂耕地保護中農民主體缺位是指，在中國農村的絕大多數地區，農民是現行耕地保護制度的被動接受者，主觀上缺乏耕地保護的自覺意識，客觀上也缺乏耕地保護的話語權，耕地保護實踐是一場政府自導自演的“獨角戲”。這種政府一家“包打天下”的耕地保護機制已經使中國的耕地保護實踐付出了沉重代價。

首先，農民主體缺位導致農民自絕命根。土地是農民的命根子，理論上講，農民應該是珍惜耕地的。可是，理論是理論，實踐是實踐。實踐中，由于沒有明確農民在耕地保護中的主體地位，或者說政府有時雖然也強調農民有保護耕地的責任，卻沒有賦予農民保護耕地的充分權利；耕地保護具有很強的外部性特征，屬于經濟學上公共品范疇，它要實現的是社會利益的最大化；在市場經濟條件下，農民個體利益目標與社會利益目標不可能總是一致的，當二者發生沖突時，農民作為理性人必然以追求個人利益最大化為第一選擇。

當耕地保護的政策體系并不真正把農民納入耕地保護主體范疇時，農民當然也不把自己當作耕地保護主體。農民不把自己作為耕地保護的主體，就不會有保護耕地的意識，更不會付出保護耕地的行動，反而會以身試法。據統計，僅1999 年至2006 年，個人土地違法案件就達893101件，占同期土地違法案件總量的77%，涉及耕地面積9.6 萬公頃。

其次，農民主體缺位導致政府逆向行事。我國的耕地保護制度規定地方政府是耕地保護的主體，可奇怪的是，我們不難發現，大量的土地違法案件正是地方政府所為，即地方政府在耕地保護實踐中常常是逆向行事。何以如此呢？其他原因暫且不論，在耕地保護制度設計中，缺乏對地方政府的約束機制是重要原因。

在耕地保護實踐中，對地方政府的約束不外乎來自上面或來自下面，自上而下看，中央與地方是委托代理關系，中央對地方有監管的權力，可是中央與地方信息不對稱，地方政府占有信息優勢，這就必然使得中央對地方政府監管乏力；自下而上看，農民沒有被現行制度納入到耕地保護主體范疇，當然也就不可能對地方政府形成約束；如此，地方政府在耕地保護實踐中就“天馬行空，獨來獨往”了，可以非常便捷地實現其“上有政策，下有對策”的行為目標。

最后，農民主體缺位導致官民沖突不斷。現行制度沒有把農民納入耕地保護主體范疇，這就不能形成地方政府與農民之間的利益協調機制，當耕地保護實踐中地方政府與農民之間發生利益沖突時，矛盾就難以化解，大量的土地糾紛上訪事件就是因此而在基層逐步發酵出來的。

2011年3月，中央農村工作領導小組發布消息稱，農民上訪事件中涉及土地問題的比例約占40%。國土資源部2011年8月的通報稱，從國土資源部所受理的土地上訪線索中發現，群眾集體上訪比重較大，增勢明顯；2011年上半年，國土資源部受理的集體上訪分別占來訪起數與人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

誰讓農民“消失了”？

中國是社會主義國家，農民是國家的主人。在社會主義新農村建設實踐中，農民是農村建設的主體力量。在農業生產中，農民是耕地的占有和使用者。理論上講，農民理所當然地應該成為耕地保護的主體之一。可是，在耕地保護實踐中，何以在中國農村普遍出現了農民主體缺位的現象呢？

第一，土地管理制度的缺陷。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》[國發（2004）28 號]明確了土地管理的權力和責任：“保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。”《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》[國發（2006）31 號]又進一步明確了耕地保護責任人：“地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。”

可見，現行制度規定地方各級人民政府是耕地保護的主體。現行制度并沒有將農民納入耕地保護主體范疇，更沒有明確農民在耕地保護中的權利和義務。

第二，地方政府的行為偏好。我們的政府是人民政府，人民政府習慣于為人民服務，往往忽視人民是否愿意被服務以及怎樣為人民服務，人民政府習慣于代表人民當家作主，往往忽視人民是否愿意被代表以及怎樣當家作主。長期以往，以人為本的執政理念就常常異化為以“官”為本。如此，在耕地保護實踐中，地方政府就很自然地把農民視作被管理者、被服務者、被代表者，代民做主就成為地方政府的普遍行為偏好。

當然，在耕地保護實踐中，地方政府的這種行為偏好還與其自身的“經濟理性”和“政治沖動”關系極大。毛澤東同志曾經教導的“相信群眾，相信黨”經常地被地方政府理解為“不信群眾，只信黨”。在首個農民耕地保護協會誕生地江蘇金壇市，當地國土資源局負責人就坦言，他們在支持農民耕地保護協會之初，就曾擔心是否會“搬石頭砸自己的腳”。

第三，農民自治的發育艱難。讓農民成為耕地保護主體的通俗含義就是“農民的地農民管”，“自己的事自己管”。農民耕地保護協會其實就是一種農民自治組織，因為有了它，政府節約了耕地保護成本，提高了耕地保護效率，還減少了土地糾紛，促進社會和諧。那既然這么好，為什么這種農民自治組織只是星星之火，而沒燎原呢？問題就在于農民自治的發育艱難。我們很容易想到，如果村民自治制度搞得好，村委會成為實實在在的村民自治組織，能夠充分發揮農民自治的職能，那又何必疊床架屋，另起爐灶，于村委會之外又搞個農民耕地保護協會呢？

這只能說明，我們曾經按照農民自治理想模式設計的村民自治組織在實踐中已經異化為政府的附庸。二十多年了，有法可依的村民自治實踐尚且如此，由此可見農民自治的發育艱難。至于，農民自治發育艱難的原因非本文關注的問題，在此從略。

找回土地之主

盡管在目前社會環境下，農民自治發育艱難，但江蘇等地興起的農民耕地保護協會仍然值得我們充分重視。因為中國的社會主義市場經濟基本制度已經確立，政治體制改革也在提速，社會多元化的發展趨勢不可逆轉，所以成立農民耕地保護協會，發揮農民在耕地保護中的主體作用，是社會主義市場經濟條件下耕地保護制度變遷的正確方向，盡管前進道路可能是曲折的。

為此，我認為，應該以此為契機，進一步強化農民在耕地保護中的主體地位，最終形成政府、農村集體經濟組織、農民三方權利共享，責任共擔，相互配合，相互制約的耕地保護制度體系。要實現這個目標，需要系列制度配套，有許多工作要做。限于篇幅，在此僅就進一步強化耕地保護中的農民主體地位談三點看法，那就是不僅要讓耕者有其田，還要讓耕者有其權，耕者有其利。

其一，讓耕者有其田。在市場經濟條件下，只有土地產權明晰，讓農民真正感覺到耕地是“自己的”，才能激發農民對耕地進行持續投資和保護的熱情。并且，僅僅產權明晰是不夠的，還要創造條件，使產權能夠體現其市場價值。雖然，現行法律已經將農民的土地承包經營權“物權化”，但農民對耕地的處置權仍然不完整，并且土地流轉市場也不完善。

這就好比說，一個人拿了塊金磚，但這塊金磚卻不能在市場上流通、兌現，那他就有可能懷揣金磚而餓死。因此，要進一步做實農民的“土地財產權”，讓耕者有其田不僅寫在紙上，還要被市場所承認，使其成為農民發自內心的自主意識。

其二，讓耕者有其權。從耕地保護的角度來講，讓耕者有其權，不僅是使農民有完整的土地財產權，更重要的是要使農民有耕地保護的話語權。要使得農民成為耕地保護的參與者、決策者、監督者，事實上，只有農民自己最懂得怎么保護耕地。只有這樣，政府、農村集體經濟組織、農民“三位一體”的耕地保護制度建設才不會落空。

從這個意義上講，江蘇等地成立農民耕地保護協會，是當前條件下完善耕地保護制度的一個非常有益的探索。我們甚至可以期待，在未來條件成熟時，由此發育出鄉村自主治理的新模式。

其三，讓耕者有其利。在市場經濟條件下，要想一種制度能被人們自覺執行，就必須有利益驅動，因此，僅僅有法律、行政手段是不夠的，這對耕地保護制度也不例外。即要讓耕者有其利。通過細心觀察，我們不難發現，那些農民自發成立耕地保護協會的地方是工業化、城市化進程較快的地方，這些地方的土地市場價值能夠得到充分體現，農民真切意識到了保護耕地的好處。那么，對于那些典型的農區，怎樣才能激發農民保護耕地的熱情呢？

就此而言，成都市的耕地保護基金制度是值得借鑒的。成都市設立耕地保護基金，政府與農戶簽訂耕地保護合同，對履約農戶發放耕地保護補貼。這種做法，從理論上講符合耕地保護公共品屬性的要求，于理有據；從實踐上看也取得了很好的效果。從國家的全局看，凡是農業大省（市、縣）就對耕地保護承擔重責，為國家糧食安全作出了巨大犧牲，它們應該得到補償，中央財政理應通過轉移支付的手段支持這些農業大省（市、縣）成立耕地保護基金；這也是先行市場化國家耕地保護的成功經驗之一。