參與改變命運

陳會廣 呂悅 姚聿 陳昊

主動參與和自主治理是金壇市直里村農民自發保護耕地行為的生命力所在，也將是未來發展的不竭動力。

參與，是表達自己意志、維護自身權益的機會；自主治理是與國家、市場并存，體現公民話語權的一種治理形式。參與會引起對組織化渠道的需求，自主治理及組織創新也會增進參與的機會。江蘇省金壇市在全國率先成立農民耕地保護協會，以社會管理創新的方式化解矛盾，就是參與和自主治理的典型案例。

為總結金壇市耕地保護協會的經驗，南京農業大學課題組于2011年12月21日到全國首個農民耕地保護協會誕生地——直里村進行調查，了解農民耕地保護協會的組織及運作情況。在調查分析的基礎上，思考了農民耕地保護協會的產生背景、存在價值，為金壇市農民耕地保護協會今后的發展完善提供政策建議，進而為全國土地資源管理轉型創新提供經驗借鑒。

為什么出現在金壇？

隨著城市化進程的加深，經濟發展與耕地保護的矛盾日益突出，嚴重影響著農民作為耕地保護“第一道防線”的積極性。在經濟發達地區，這種矛盾尤為突出。金壇市是全國綜合實力百強縣（市）之一，但建設用地需求的不斷加大使土地權益矛盾日益尖銳。2008年以前，金壇市國土資源信訪90%以上發生在農村。

直里村位于金壇市直溪鎮工業集中區，是工業建設的重點村，土地矛盾更是頻發。一是從資源稟賦上耕地保護與工業建設矛盾突出。該村人均耕地1.13畝，低于金壇市人均1.23畝的平均水平，土地后備資源缺乏，人地矛盾突出。二是由于每年都有不少項目落地，征地矛盾突出，土地糾紛頻繁發生。為緩解土地矛盾，金壇市在創新耕地保護機制方面做了努力，但是，在傳統體制內“頭疼醫頭、腳痛醫腳”式的做法效果有限。農民處于耕地保護的第一線，比別人更能找準癥結所在，更能體驗哪些辦法管用，在這方面農民的創造力是無窮的。

為緩解人地矛盾和征地摩擦，直里村村委主動與上級政府和國土部門溝通，在村里舉辦包括村干部、黨員、教師及有威信的群眾在內的公開座談會，提議成立一個自治組織，充分發揮農民保護耕地的積極性，賦予農民保護耕地、監督土地利用的權力。在直溪鎮黨委、政府的支持下，金壇市國土資源局批準了直里村建立農民保護耕地的自治組織的提議。2009年6月2日，全國首個農民耕地保護協會正式在直里村掛牌成立。

這是全國首個以民間形式出現的耕地保護協會，從源頭上建立起保護耕地共同責任機制的“橋頭堡”。這一對農民自己保護耕地新機制的探索，在社會各界產生了極大反響。至今，金壇市農民耕地保護協會已覆蓋了全市各鄉鎮。農民耕地保護協會使農民回歸到“耕地保護第一責任人”的位置，這一創新之舉將耕地保護工作更加向前推進，構筑起了堅強的耕地保護壁壘。

凸顯三重價值

直里村農民耕地保護協會的誕生說明，傳統土地管理以政府為主導的模式，隨著經濟快速發展、人地矛盾日益突出，越來越不適應經濟發展方式轉變的需要。在政府、農民與土地關系日趨緊張的情況下，農民在維權斗爭中公民意識不斷成長，政府社會管理不斷創新。正是在此背景下，農民自發保護耕地的訴求與政府創新社會管理的自覺追求相融合，催生了農民耕地保護協會。

自成立以來，農民耕地保護協會在緩解土地矛盾、調解糾紛、控制違法用地、提升農民福利、增加農民收入、保護環境等方面取得了顯著成效。從長遠看，農民耕地保護協會具有十分重要的意義和價值。

一重價值：化解土地糾紛，拓寬意見表達渠道。成立至今，農民耕地保護協會在調解土地矛盾、制止違法用地上取得了顯著成效，已達成“大事不出城，小事不出組”的無信訪目標。全市農民耕地保護協會成績也斐然，化解信訪矛盾上百件。同時，協會致力于事前發現并及時糾正違法建設，有效地控制了違法用地行為。據不完全統計，全市農民耕地保護協會已監督土地整理2萬余畝，制止違法用地面積約112畝。

同時，協會為農民提供了一個參與和談判的平臺，為表達意見提供了平臺。如當地政府曾欲引進一家家禽中轉站，但協會在征求農民意見基礎上最終以企業將會產生較大污染而沒有同意。例如，2010年常州彩業集團欲征土地35畝，在協會主導下直里村內僅開會三次便協調成功，且征地當月將補償與勞動保障等資金足額下發。實踐證明，直里村農民耕地保護協會拓寬了意見表達渠道，緩解了征地矛盾。

二重價值：提高農民地位，保障權利維護途徑。傳統的土地管理本著“為民做主”的思想、以政府為主導，由政府和國土部門控制執行，作為“耕地保護第一責任人”的農民被排除在管理體制之外，農民在征地和耕地保護中處于被動地位。

農民耕地保護協會使農民通過組織參與到土地管理的日常工作中，賦予知情權、參與權和監督權，調動了農民參與耕地保護的積極性，增強了農民保護耕地的責任意識；賦予農民談判、協商的權利，增加了農民在征地中的談判砝碼。農民耕地保護協會打破了民意“被代表”的局面，真正做到了農地農民管，農民說了算，實現了從“為民做主”到“讓民做主”的轉變，改善了農民在土地管理中的被動地位。同時，農民有了新的意見表達平臺之后，不再僅僅依靠信訪渠道，而可以依靠組織和群團的力量增加維權砝碼，實現了維權的多元途徑。

三重價值：改善治理結構，創新集體行動組織。農民耕地保護協會是在我國“強政府弱社會”格局下的一種創新。農民參與，在耕地保護上將個人行動經由組織化上升為集體行動，改變了農民過去“單打獨斗”的局面，更重要的是改變了傳統的土地治理結構。協會的產生使政府重新定位，從“控制者”向“服務者”轉變；協會將農民納入到耕地保護管理體系，使土地管理一改原來單一主體的模式，轉變為政府主導，農民自治組織共同參與的多元主體模式；同時，使得土地管理手段由單一的行政干預向多種手段相結合轉變，土地矛盾化解機制從強力壓制向溝通協調轉變。

農民耕地保護協會這一農民自治組織與政府和國土部門協調合作，優化了土地資源管理方式，使得土地糾紛、違法行為在協會的監督協調下得到合理解決，促進了經濟發展，保障了農民利益。同時，協會對政府公權力的“回饋型壓力”，促使土地管理體系更加完善，管理工作更加透明有效，加速了土地管理方式轉變。

金壇經驗亟待提升

總結金壇的經驗得出一個基本結論：有效地保護耕地，離不開農民的參與和自主治理。只有充分激發農民的積極性，才能守好耕地保護的“第一關口”。

但是，政府在占用耕地與保護耕地上既是裁判員又是運動員的格局，會影響到農民作為耕地保護第一道防線的積極性；也會因政府一身二任的路徑依賴，而影響到協會作為非政府組織的獨立空間。

因此，在金壇市農民耕地保護協會今后的發展中，既要合理定位與政府的關系，擴大農民參與治理的獨立空間，又要加強自身建設，增強自主治理的能力。

合理定位協會組織與政府。農民耕地保護協會不是名義上的組織，而是有許多實質性的事情要做。如何合理定位協會組織，正確處理協會和政府之間的關系對發揮協會的作用至關重要。

在實踐中，應將協會定位為非政府組織，而非以協會的名義幫政府做事的政府的“分身”，如果這樣，協會就偏離了其初衷。當然，協會與政府不能完全分離，協會的自主治理應與政府管理相結合，政府給予協會必要的幫助和指導，為協會發展創造適宜的環境，協會向政府提供真實的信息，幫助政府消除信息盲區等。

同時，政府不應或應盡量少地介入協會具體事務，使協會和政府之間的平等和寬容取代傳統管理組織嚴格的排他性，用組織自身的自律取代傳統管理中的紀律；在協會和政府之間建立多途徑的監督機制，對耕地資源狀況和使用者行為及協會內部成員行為、政府行為等進行監督。政府應合理定位為“服務者”，為協會的規范合理發展保駕護航。與此同時，協會自身應不斷完善資金籌集方式與渠道，為獨立運轉提供基礎。

加強完善協會自身建設。調研時我們發現，協會在自身建設方面有所欠缺，協會章程有待完善，會員素質水平較低，缺乏有效的激勵約束機制等，因此，今后協會有必要在自身建設方面加以改進。

一是完善章程，提高會員素質水平。章程是協會或組織正常順利運作的指導文件，因此完善的章程非常重要。從直里村農民耕地保護協會章程來看，在會員的加入退出、理事的選拔、獎懲措施等方面都缺乏詳盡的規定，缺少具體的標準和程序。會員素質水平影響著協會能否良好運行及運行效率。目前直里村的會員中村委會成員、黨員占較大比例，但是受教育水平都較低，難以保證其對政策的理解和把握程度符合要求。在今后發展中應注意根據組織發展的實際情況完善章程和其他相關規定，設置合理的人員選拔標準，吸納高素質的成員，堅持培訓學習，提高成員素質水平和處理問題的能力。

二是有效激勵與約束會員，保證協會健康發展。對會員的有效激勵和約束能夠促使其為達成組織目標而努力，這是優化組織效率的重要環節。協會章程中沒有明確的激勵或約束性條款，協會會員都是義務性質的，對會員缺乏適當的激勵。今后，協會可根據組織成員不同特點在物質或精神上給與一定的激勵，充分發揮監督、約束與激勵的作用。

（作者單位系南京農業大學中國土地問題研究中心）