土地收費(fèi)亦須遵循“量能原則”

周剛志

量能原則基礎(chǔ)是憲法上的“平等權(quán)”和生存權(quán)等條款；維持個(gè)人生存之最低需求不得予以課稅與收費(fèi)，乃是其基本內(nèi)涵之一。

近幾年來(lái)，“天價(jià)房”猶如“長(zhǎng)江后浪推前浪”般不斷“推陳出新”，價(jià)格800萬(wàn)元人民幣甚至更高的“天價(jià)墓地”又已經(jīng)橫空出世。為何在“城市土地全民所有制”的國(guó)度，民生卻因國(guó)有土地的升值而倍受煎熬？

這種詰問(wèn)一直伴隨著城市政府“土地財(cái)政”的擴(kuò)張而如影相隨。其實(shí)“土地財(cái)政”是以中國(guó)憲法文本上“趕超型發(fā)展戰(zhàn)略”與“土地國(guó)有制”做為規(guī)范基礎(chǔ)的，它也是中國(guó)數(shù)十年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要支撐點(diǎn)，并非如某些網(wǎng)民所言“一無(wú)是處”。

進(jìn)而言之，現(xiàn)代國(guó)家為了完成其政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能，在稅收收入、非稅收入等方面遵循一定的法律原則，可將其大致概括為“量需原則”、“量益原則”與“量能原則”等三種。

所謂“量需原則”，是現(xiàn)代西方福利國(guó)家與社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政收入法的基本原則，指的是國(guó)家稅收等財(cái)政收入的多少，必須依福利支出或生產(chǎn)建設(shè)支出的需要而定，因此稅收及非稅收入等財(cái)政收入可能會(huì)隨著國(guó)家財(cái)政需求的增長(zhǎng)而不斷擴(kuò)張。

所謂“量益原則”，又稱“受益原則”，它要求稅收等政府財(cái)政收入須以納稅人從政府服務(wù)中所獲取的收益大小為準(zhǔn)，由此公共服務(wù)的成本可以具體分擔(dān)到每位受益者，遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)繳費(fèi)”的規(guī)則實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率最大化。國(guó)有土地市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及其使用收費(fèi)制度，尤以城市土地招標(biāo)拍賣制度與公共墓地拍賣制度為典型，即在一定程度上體現(xiàn)以服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的“量需原則”和服務(wù)于人民個(gè)性化需求為取向的“量益原則”。

但是，“量益原則”原本有悖于財(cái)政學(xué)上關(guān)于公共物品“外部性”的基本假設(shè)，“量需原則”更是有可能侵犯公民的生存權(quán)，二者與財(cái)稅法制公平的基本出發(fā)點(diǎn)均存在潛在的沖突矛盾。對(duì)比之下，“量能原則”作為最能體現(xiàn)財(cái)稅法上公平正義的法律原則，為不少學(xué)者所推崇。“量能原則”作為域外財(cái)稅法制（如德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）的基本原則，主要存在于稅法領(lǐng)域，其規(guī)范基礎(chǔ)是憲法上的“平等權(quán)”和生存權(quán)等條款；維持個(gè)人生存最低需求不得予以課稅與收費(fèi)，是其基本內(nèi)涵之一。

近年來(lái)我國(guó)稅制改革的發(fā)展，已經(jīng)開(kāi)始逾越片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“量需原則”，朝著以“社會(huì)公平正義”為價(jià)值取向的“量能原則”演進(jìn)，農(nóng)業(yè)稅就是個(gè)很好的例子。眾所周知，我國(guó)“農(nóng)業(yè)稅”的主要目的在于提取農(nóng)業(yè)剩余，服務(wù)于國(guó)家工業(yè)建設(shè)。但是，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》、《屠宰稅暫行條例》卻被先后廢止，持續(xù)千年之久的“皇糧國(guó)稅”從此完全走入歷史。這體現(xiàn)了中國(guó)政府“注重民生保護(hù)”、“尊重與保障人民生存權(quán)利”等憲法理念，其適用范圍也可推廣到國(guó)有土地收費(fèi)等制度領(lǐng)域。

土地是人民最為基本的生活資料，公民在有生之年必須消費(fèi)土地和地上建筑，告別人世時(shí)又須找到埋身之所；這一切都關(guān)系“人性尊嚴(yán)”這一憲法核心價(jià)值，不可等閑視之。因此，國(guó)有土地資源的運(yùn)營(yíng)，不可全部納入市場(chǎng)化軌道。具體而言，在以國(guó)有土地使用權(quán)有償使用為基礎(chǔ)的商品房市場(chǎng)外，政府還須以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等形式，保障中低收入者的“住房權(quán)”。至于公共墓地之使用，其本非一種可能被濫用的權(quán)利——公民只有一次死亡機(jī)會(huì)，死后只可能占據(jù)一個(gè)墓穴，故公共墓地應(yīng)當(dāng)可全面實(shí)行免費(fèi)分配的“配額制”，政府及相關(guān)部門(mén)不宜將此作為財(cái)政收入的來(lái)源。