內蒙古沿邊地區與腹地經濟互動發展初探

趙秀清

一直以來，我國區域經濟發展并不平衡，東部、中部、西部、東北地區發展差距較大。為此，我國先后提出了西部大開發、東北振興、中部崛起戰略，對推動我國區域經濟協調互動發展起到了重要作用。國家“十二五”規劃綱要也提出：堅持擴大開放與區域協調發展相結合，協同推動沿海、內陸、沿邊開放，形成優勢互補、分工協作、均衡協調的區域發展格局。

一、問題的提出

從自治區區域發展看，存在了兩個層面的不平衡問題：一方面是東西部發展不平衡，東部地區的工業化、城鎮化水平相對滯后于以呼包鄂為核心的西部地區。近年來，呼包鄂依托較好的發展條件，以占全區11%的土地、28%的人口，經濟總量和財政收入均占全區一半以上。東部五盟市面積占全區的56.2%，人口占全區的52.6%，經濟總量和財政收入不足全區的三分之一。為促進我區東西部地區協調發展，自治區分別出臺《內蒙古以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展規劃（2010-2020年）》和《內蒙古自治區東部區域經濟社會“十二五”發展規劃》。

另一方面是我區沿邊地區與腹地經濟發展不協調的問題日益突出。全區共有19個邊境旗市（15個旗、4個市），57個邊境鄉鎮（蘇木）。土地面積61.9萬平方公里，占全區土地總面積的52.3%。總人口197.1萬人，占全區總人口的8%。近年來，國家實施西部大開發和加快邊境地區經濟社會發展的興邊富民行動，促使自治區沿邊地區綜合經濟實力大幅提升，基礎設施和生態環境顯著改善。但與呼包鄂、東北經濟區等腹地相比，沿邊地區經濟社會發展水平仍較為落后。2010年，沿邊地區經濟總量僅占全區的9.7%，財政收入占全區的6.8%。2010年城鎮居民人均可支配收入僅為全區平均水平的92.2%；農牧民人均純收入盡管高于全區平均水平3.1%，由于地處偏遠，生產生活成本較高，公共服務水平相對較低，制約了生活質量的改善。

如何推動沿邊地區與呼包鄂、東北經濟區等腹地同步實現小康社會，是自治區當前需要研究和解決的重要課題。目前，就自治區沿邊地區自身的發展基礎、條件和潛力而言，在這一地區進行大規模的開發，條件尚不成熟。從區域互動的角度考慮，自治區可以大力推進沿邊地區與腹地協同發展，發揮腹地中心城市的產業支撐作用，構建沿邊與腹地優勢互補、良性互動發展新的格局。

二、沿邊地區與腹地經濟互動的必然性

（一）沿邊地區對腹地經濟全面發展具有牽動作用

加快沿邊地區經濟社會發展，不僅可以充分釋放各方面潛在優勢，增強對國內外產業資本的吸引力，也促使沿邊與腹地形成緊密的協作關系，牽動腹地經濟發展。我區沿邊地區獨特的資源優勢、區位地緣優勢和政策優勢對腹地經濟全面發展具有很強的牽動作用。主要表現在：

一是我區沿邊地區能源礦產資源類型多、儲量大，畜產品資源豐富，風能和太陽能資源分別居全國第一和第二位。二是沿邊地區與俄羅斯、蒙古國陸路相連，現有對外開放口岸19個（公路、鐵路、航空），其中常年開放邊境口岸10個。兩條歐亞鐵路分別經由滿洲里、二連浩特通往俄羅斯和蒙古國,成為中國通往整個歐洲最便利、最捷徑的運輸與物流通道，區位地緣優勢明顯。另外，沿邊地區與俄蒙毗鄰地區在礦產資源、產業結構、經濟技術和生活資料市場、生產資料市場、技術市場、勞動力市場等方面均有很強的互補性。特別是俄羅斯遠東地區和蒙古國對輕工產品具有旺盛的需求，俄蒙兩國礦產資源開發潛力巨大，為沿邊地區的經貿發展提供了廣闊前景。三是從開發開放戰略上看，向北開放在國家對外開放體系中具有重要位置。《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發［2011］21號）將我區定位為“我國向北開放的重要橋頭堡”，提出大力實施沿邊開放戰略，努力構建面向北方、服務內地的對外開放橋頭堡，為沿邊地區開發開放指明了方向。同時，促進沿邊地區經濟社會的大發展是落實自治區“十二五”規劃綱要的重大舉措，也是全區整體發展戰略的重要組成部分。另外，國家西部大開發、振興東北等老工業基地戰略的深入實施和國務院促進我區發展的《意見》文件的出臺，必將形成政策集聚和疊加效應，為自治區沿邊地區發展注入強大動力。

（二）腹地經濟是沿邊地區崛起的重要支撐和內生力量

我區及周邊腹地具有豐富的自然資源、良好的產業基礎、明顯的科教優勢、完備的基礎設施，眾多的技術人才。腹地的產品生產、輸出與需求是沿海港口的主要貨源，腹地經濟發展是沿海經濟帶率先崛起的重要支撐。因此，內蒙古腹地的發展具有投入少、見效快、潛力大的特點。沿邊地區作為內引外聯的窗口，為內蒙古腹地的產業結構調整、經濟空間和產業布局優化重組提供了千載難逢的機遇。因此，沿邊地區進行產業布局時的一項重要任務就是吸引腹地原有產業中適宜在沿邊地區發展的產業到沿邊地區發展，推動腹地傳統產業轉型與向沿邊遷移、技術儲備的再利用和人才的區域流動。從這個意義上，廣闊的腹地是沿邊地區崛起的重要支撐力量。

（三）在全球化趨勢推動下，我區必須對外堅持國際化導向，對內實施一體化互動

內蒙古的體制性、結構性矛盾日益顯現是制約內蒙古進一步發展的主要問題。這些難題都要通過加快體制機制創新，擴大對內對外開放，調整產業結構等方面入手。因此，必須充分利用和始終著眼于“兩個市場兩種資源”。沿邊地區是區外、區內腹地資源、市場的交匯點，其口岸建設與經濟發展要跟蹤國際發展新趨勢和產業發展新特點，承接國際產業轉移趨勢，吸引國際資本，以國際化戰略為導向，高標準、高效率融入經濟全球化浪潮，這是充分利用國際資源瞄準國際市場的最好詮釋。對于區域內部而言，沿邊地區與腹地是同一區域的兩個部分。腹地經濟是沿邊地區發展的重要支撐，口岸的建設和口岸經濟的發展直接受到腹地貨源結構、貨流規模等區域內部市場需求的制約。口岸貨物的輸入需要腹地市場的消化，口岸貨物的輸出直接來源于腹地的產出。只有通過一體化，進行優勢互補，互動發展，降低沿邊地區與腹地的交易成本，才能形成區域合力，最終實現區域資源和市場的共享。

三、存在的問題

當前，內蒙古沿邊地區口岸功能作用發揮不足，沒有形成整體合力，沿邊與腹地之間的協作與互動不論在深度上還是在廣度上都很微弱，多單項聯系，少雙向互動，導致內蒙古在區域內的市場分割，交易成本偏高。存在主要問題：

一是沿邊與腹地經濟的互動發展仍處于初級階段。我區沿邊地區屬欠發達和少數民族聚居地區，人口稀少，交通、通訊、電力等基礎設施薄弱，開發和開放較晚，市場機制尚不完善，導致沿邊各口岸之間尚未形成能夠帶動區域經濟增長的軸帶，這種狀況制約了沿邊與腹地經濟互動發展的順暢進行。當前，我區沿邊與腹地經濟的互動仍然是源于初始的地域自然資源稟賦差異、產品交互需求展開，使互動發展處于初始的、被動的、微弱的自然狀態；在市場開發、產業布局、基礎設施建設等方面的互動主要是在政府主導下進行的。雖然政府主導的區域互動發展只具備協調功能而不具備動力功能，只是為市場機制發揮作用提供的有效環境，并不是源于經濟發展驅動的、內生的、自覺的、主動的互動發展格局，但就當前內蒙古沿邊與腹地經濟發展的現狀而言這種政府主導又是必須的。

二是沿邊與腹地經濟互動發展的傳導機制尚不健全。一般而言，產業結構發展到一定階段，適當的產業轉移對遷出地的產業結構調整和經濟發展是有益的。腹地，尤其是自治區西部地區已形成眾多的產業集群，呼包鄂城市群內產業形成了緊密的專業化分工協作網絡。雖然沿邊地區具有良好的地緣優勢、資源條件和潛在的市場容量，但是沿邊地區在腹地產業轉移方面并沒有出現預期的規模和效果。一方面，腹地企業擁有一批熟練勞動力和經驗豐富的高層管理人才，他們可能會因為相對優越的職場環境和完善的福利待遇，不愿意隨著企業遷移至沿邊而趨于流失，對企業來說會形成很大的人力資源沉沒成本。另一方面，沿邊地區企業組織化程度低，資本市場發育不足，企業治理結構缺乏效率；基礎設施建設和工業配套能力低；地方政府服務意識和行政效率不高，社會中介服務體系不健全。這都成為影響腹地企業向沿邊遷移的現實障礙。

三是沿邊與腹地經濟的互動發展不均衡。我區西部呼包鄂城市群與沿邊地區的聯系強度較高，互動發展處于相對較高水平。2010年，呼包鄂“金三角”地區GDP總量占自治區GDP總量的比重接近60%。呼包鄂城市群自身就有與沿邊互動發展的內在要求與基礎。而自治區東部地區與沿邊開發開放經濟帶之間聯系較弱，互動發展水平低。

四、對策建議

首先，加大對自治區沿邊地區與腹地之間的基礎設施建設的投資和政策傾斜力度。在自治區沿邊地區，基礎設施的建設與完善程度始終處于重要的戰略地位，關系到自治區沿邊地區吸引周邊地區以及國內外資金、人才等資源的能力，關系到沿邊地區的發展潛力以及與內陸腹地互動發展的廣度與深度。因此，政府應加大基礎設施建設投入，加快區域內公路、鐵路集疏運體系的建設，建造高標準、開放式的鐵路、公路，形成快捷、方便、內外溝通、等級較高的運輸網絡。在進行基礎設施規劃與建設的過程中，既要考慮其與直接生產系統之間的相互聯系、相互促進和相互制約的關系，也要考慮基礎設施系統自身在時間和空間上的合理安排和布局。在區域基礎設施利益合理分享和利益補償機制下，腹地中心城市要加強輻射帶動作用，通過多種渠道和方式向沿邊地區的發展提供更多的資金、技術、人才及市場等多方面支持。

其次，立足沿邊地區與腹地中心城市的資源條件、產業基礎和比較優勢，統籌規劃沿邊與腹地中心城市的產業布局，實現產業錯位發展，形成既有本地特色，又互動發展的大產業布局體系，構筑強大的內蒙古經濟整體對外競爭能力。一方面需要規劃沿邊地區與內陸腹地之間的產業布局與專業化分工，尤其是在煤化工、有色金屬、農畜產品生產加工等優勢產業方面，要打破行政壁壘和地域壁壘，鼓勵強強聯合，共同打造跨區域、跨行業、優勢互補、競爭力強的產業集群；另一方面要充分發揮產業鏈和主導產業集群的擴散功能，擴大二者互動發展的深度與廣度。同時，加快沿邊地區物流業的發展，增加對物流業發展的各項政策支持，使口岸與鐵路、公路、航運等多種運輸方式有機銜接，輻射與連接眾多的物流鏈，將口岸與腹地更緊密地聯系在一起。

再次，充分發揮沿邊地區內引外聯功能，發展區域外向型經濟。沿邊地區擁有優越的區位條件、發達的口岸運輸體系與內陸交通體系，是自治區對外開放、內引外聯的窗口與紐帶。因此，要發揮沿邊地區的對外聯系優勢，依靠吸引境內投資，在口岸后方形成國際性、區域性加工基地和配送中心。充分利用區位優勢，發展國內區際貿易及邊境貿易，充分利用兩個市場、兩種資源。

（作者單位：內蒙古發展研究中心 ）