深入推進國庫集中收付制度改革

王立志

[摘 要]國庫集中收付制度改革，是預算執行和國庫管理的重大制度創新，我國自2001年開始試點，根據國務院批準的改革方案和提出的總體要求，改革不斷深化和擴大，取得了重大進展和顯著成效。但也應當看到，改革的深入推進仍面臨著一些困難和問題。本文從地方改革的視角出發，分析改革推進中面臨的問題，提出深化改革的措施建議。

[關鍵詞]國庫；集中收付；改革；建議

[中圖分類號]F832.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0168 — 02

國庫集中收付制度改革是財政國庫管理制度改革的重要內容，是構建公共財政體制的基礎性工程，是市場經濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。黑龍江省于2003年底出臺了《省級財政國庫管理制度改革試點方案》，并選擇了13個有代表性的部門進行試點，而齊齊哈爾市則從2007年起在轄區1市7區9縣施行國庫集中收付制度改革。改革實踐5年來，范圍不斷擴大，預算級次逐步深化，國庫單一賬戶體系逐步完善，資金收付方式日益規范，收付效率明顯提高，取得了重大進展和顯著成效。但同時改革的深入推進仍面臨一些困難和問題，因此及時研究總結改革經驗，深入分析改革面臨的問題，提出完善改革的措施建議，以更好更快地推進改革，是非常必要的。

一、 深入推進國庫集中收付制度改革面臨的主要問題

（一）改革發展不平衡，延滯了國庫集中收付制度改革深入推進的進程。當前改革的廣度和深度存在較大差異，同樣的管理制度和管理辦法在中央與地方之間、部門與部門之間、地方不同地區之間實施不平衡，在一定程度上延滯了國庫集中收付制度改革的進程。以齊齊哈爾市轄區為例（見下表），市級100%預算單位實行了集中支付，7區9縣中只有2區3縣實現了100%預算單位納入，有4縣仍采取“會計核算中心”模式，至今未開展國庫直接、授權支付業務，總體上看市、區級改革進展情況要好于縣級。造成問題的原因：一是思想觀念滯后。改革實施以來，大多數部門和單位已經對改革認同，并積極配合推動改革，但仍有少數部門和單位對改革的認識不到位，還習慣于傳統的做法，對新制度新辦法接受不夠、掌握不好，存在畏難情緒和觀望態度。二是對既有利益和權力的保護。國庫集中支付改革是對傳統財政國庫制度的根本變革，涉及到部門利益和權力的調整，甚至觸及到幾十年管理模式帶來的深層次矛盾，個別地區或單位出于對既有利益和權力的保護，主觀抵制或拖延改革的開展和推進。

（二）相關配套改革進度參差不齊，制約著國庫集中收付制度改革深入推進的進程。

實行國庫集中收付制度是一個龐大而復雜的系統工程，由于涉及到方方面面的利益關系調整，以及法律制度和機構改革問題，因此為實現改革目標，還必須進行預算外資金納入預算管理、非稅收入管理、部門預算、國庫現金管理和政府采購制度等一系列相關配套改革，內容繁雜、任務艱巨。2000年以后，按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，我國開始對財政管理制度進行深層次的改革和創新，從國庫集中支付試點到收入收繳改革，無論是在廣度上或是在深度上都突破了傳統管理模式，但也應該看到，這些相關配套改革措施目前大多采用過渡時期的做法，距離國庫集中收付改革的最終目標尚有較大差距，例如2011年將按預算外資金（不含中央審批的教育經費）管理的收入納入預算管理，但尚未實現完全納入；通過強化非稅收入征管，取消了征收機關和預算單位設立的多重賬戶，很大程度解決了財政資金大量游離在國庫之外和收支效率不高的問題，但仍需通過財政專戶匯繳過渡后入庫；國庫現金管理改革方面，從2003年1月開始實行國庫存款計息，自2006年12月起實行中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作，而在地方國庫尚未開始施行等等。因此相關配套改革的進程制約著國庫集中收付制度改革深入推進的步伐。

（三）信息網絡系統應用不均衡和整合不到位，影響國庫集中收付制度改革深入推進的效果和質量。

信息系統是改革的重要技術支撐。近年來，財政的“金財工程”、稅務的“金稅工程”和人行國庫的“三大系統”（TCBS、TIPS、TIMS）建設取得了顯著成效，能夠滿足財政資金集中直接收納、實時批量撥付的需要，具備了將財政資金全部納入國庫單一賬戶管理的條件，特別是財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）的推廣應用，使其成為各部門業務系統信息共享的通用平臺，將各方系統整合在同一網絡下，為深入推進改革提供了至關重要的技術支持。但目前各部門信息系統建設仍存在應用不均衡和整合不到位的問題，切實影響著改革推進的效果和質量：一是部分系統推廣應用尚未實現全國100%全覆蓋，例如國庫會計數據集中系統（TCBS）等；二是系統應用的深度和廣度尚需不斷拓展，例如財稅庫銀橫向聯網系統業務種類、繳稅簽約率等尚需不斷擴大；三是財稅庫各系統尚需根據改革進展要求不斷進行整合、完善，例如財政國庫集中支付管理系統版式和功能不統一，與國庫會計核算系統（TBS）尚未實現有效整合和銜接；各部門信息系統功能的進一步拓展和完善等。

（四）現行財政國庫管理制度體系尚不完善，難以對國庫集中收付制度改革深入推進形成有效法律保障。

一是現有國庫集中收付業務的有關法規比較零散，未能形成統一的體系？自2001年3月財政部？中國人民銀行印發《財政國庫管理制度改革試點方案》以來，財政部、人民銀行以及各級財政部門依據此文件制定了一系列的配套辦法，每年還有若干文件出臺，對有關業務進行修訂。例如：針對年終結余資金，2002年至2005年每年都有不同的規定，對更正和退回、預算科目變更等也有不同的文件規定，2004年財政部又依據《中國人民銀行關于調整票據、結算憑證種類和格式的通知》，取消了“財政授權支付憑證”在中央授權支付業務中的使用等，這些零散的國庫集中收付規章制度不利于掌握和執行？二是相關法規規章之間缺乏有效銜接，相互配合不夠。例如國庫集中支付實行商業銀行先墊付款、后與國庫清算，但2004年10月人民銀行頒布的《支付結算辦法》仍然規定支付結算必須遵守“銀行不墊款”的基本原則，沒有對國庫集中支付業務的特殊性作出例外規定？三是制度的法律層級較低，效力有限。國庫集中收付的有關規章制度都是以部門規章的形式出臺的，這樣一項涉及國計民生和大量財政資金的工作，卻沒有像《預算法》、《國家金庫條例》那樣上升到法律的層次，因此對包括代理銀行在內的各方當事人的約束力還不夠強？

二、深入推進國庫集中收付制度改革的對策建議

（一）強化各部門緊密協作，全面推行國庫集中收付制度改革。

全面推行改革是大勢所趨，從2001年按照國務院批準的改革方案，選擇了包括財政部、水利部在內的6個部門進行改革試點起至今，國庫集中收付制度改革已在全國范圍內大面積展開，目前未實行改革的主要集中在部分縣（區）級，因此下一步改革的攻堅戰應放在全面推行上，一是財政部門在推進這項改革過程中，要進一步強化與人民銀行、主管部門及預算單位、紀檢監察、商業銀行等單位的協作，形成了推進改革的合力；二是對已經實施改革的地方，進一步擴大改革范圍，完善改革的各項措施；三是制定改革實施進度表，對未實施改革的地域設定時限，并建立改革實施報告統計制度，以隨時掌控改革實施進程；四是對未實施改革的地域應引入已積累的成功經驗和做法，同時也要考慮我國縣域情況差異較大、部門預算編制改革進度不一、有些縣已經實施會計集中核算并取得一定成效等實際情況，縣級改革不搞“一刀切”，采用適宜本地實際的、相對靈活的操作方式。

（二）大力推進相關配套改革，加速國庫集中收付制度改革深入推進步伐。

一是深入推進非稅收入收繳管理改革。有計劃地撤并直至取消財政專戶，真正實現“國庫單一賬戶”，在取消非稅收入匯繳專戶基礎上，建立非稅收入代理銀行資格認定制度。非稅收入代理銀行開立財政匯繳零余額賬戶，執收單位開具繳款書將收繳明細信息輸入國庫集中收付管理信息系統，繳款人將所繳非稅收入通過商業銀行支付系統繳入財政匯繳零余額帳戶，代理銀行日終將資金和信息核對后劃繳國庫，實現賬戶日終零余額管理，變分散定期劃繳為集中直接上繳，確保非稅收入直接、及時、足額劃繳入庫。二是取消財政資金預撥方式，通過國庫單一賬戶進行撥付，實現預算支出全部納入國庫集中支付管理。確實需要專款專用的財政資金，可在國庫部門開立專戶進行分賬核算，由國庫部門通過支付系統將專戶中的預算資金實時直接撥付至最終收款人，減少支付環節，提高資金運轉的效率和使用效益。三是積極穩妥開展地方國庫現金管理，在保證日常支付需要和符合貨幣政策導向的前提下，市場化運作國庫現金存款，通過國庫現金管理操作實現國庫資金保值增值，提高財政資金使用效益。四是大力推進地方政府部門“三公”經費公開改革，倒逼各級預算單位不斷強化部門預算，積極融入到國庫集中收付制度改革進程當中。

（三）加快信息系統的應用覆蓋和整合完善，為國庫集中收付制度改革的深入推進提供有效技術支持。

根據深化國庫集中收付制度改革的要求，信息系統建設要立足當前，考慮長遠，確保系統的實用性、靈活性和可擴展性，擴大網絡覆蓋范圍，提升系統管理功能，實現電子信息共享。一是加速財稅庫各主干系統的推廣應用，盡快實現網絡全覆蓋；二是繼續強化各部門協調配合，擴大財稅庫銀橫向聯網系統業務種類、繳稅簽約率，特別是要加快財政部門業務入網的進程；三是根據改革進展要求對各系統不斷進行整合、完善，開發全國通用的財政國庫集中支付管理執行分析系統，并通過與財稅庫銀橫向聯網系統進行有效整合和銜接，實現該系統與中央、地方國庫總賬系統的集成；四是健全完善系統運行的維護管理制度和系統運行的安全保障體系。

（四）健全現代財政國庫管理制度體系，為國庫集中收付制度改革的深入推進提供法律保障。

一是加快制度創新，豐富和完善國庫集中收付制度體系，例如鑒于近年來地方國庫庫款余額增長較快的情況，在中央國庫現金管理經驗的基礎上，加快研究地方國庫現金管理的相關政策、管理制度以及操作辦法，并擇機試點實施；加快研究國庫單一賬戶體系與實有資金賬戶的關系，建立健全符合現代財政國庫管理制度的銀行賬戶管理體系等。二是強化頂層設計，整合現有國庫集中收付的有關法規規章，對歷年發布的文件進行研究梳理，去蕪存菁，形成統一的法規體系？三是加強協調配合，加大國庫集中收付法規內部以及與其他規章之間的配合力度，實現有效銜接？四是提升國庫管理制度的法律層次，與《預算法》修訂相適應，在總結國庫集中收付改革的基礎上，研究起草《財政國庫集中收付條例》，研究修訂《國家金庫條例》，為深入推行改革提供有效的法律保障。〔責任編輯：侯慶海〕