德國電視雙軌制對我國的借鑒意義

賀薇

【摘要】德國作為歐洲最重要的媒體市場，其自1984年起實施的廣播電視雙軌制對于正在經歷廣電體制改革的中國具有一定的借鑒意義。本文試通過梳理德國雙軌制的發展歷程、比較公法電視和私營電視制度體系上的異同，探尋中國廣電體制改革的可能路徑。

【關鍵詞】德國；廣播電視；雙軌制

中國的傳媒產業正在經歷一場巨大的變革，傳媒的事業屬性和產業屬性這一對矛盾在變革中顯得越發突出。如何在意識形態領域、公共和商業領域進行平衡是廣電改革的中心問題。一方面，中國的傳媒作為黨、政府和人民的喉舌，擔任著宣傳任務，這是其事業屬性的體現；另一方面，日益激烈的國內外競爭形勢要求傳媒業做大做強，走產業化發展的道路，不少學者和業界人士將這種情形比喻為“傳媒的精神分裂癥”。本文試以傳媒體制改革中的廣播電視體制入手，探尋中國廣播電視體制改革的可能路徑。

一、德國雙軌制電視制度概述

根據廣播電視與國家的關系，可將其制度模式大致分為以下四種：即以市場導向為主的私營商業模式、以公益原則為導向的公共服務廣播電視模式、以政府為主導的國營體制模式以及混合型廣播電視制度。德國自1984年實行“雙軌制”以來，公共電視和商業電視市場份額基本持平且影響力穩固，具有較大的研究價值和實踐意義。

1、德國雙軌制電視的發展

德國這個人口約8200萬的國家，目前擁有公共電視頻道22個，能接收到的私營電視頻道有50個，是歐洲國家中擁有公共頻道最多的。①德國的公共廣播電視體制產生于對希特勒集權主義的撥亂反正。二戰后在英美法等國看管下建立起來的德國廣播建立在非政府、非商業、非集中化原則的基礎之上，按BBC的模式構建起公共法人性質的廣播電視制度，并經本土改造，實行一種與聯邦制國家體制一致的、較為分散的聯邦地方公營模式。②1954年德國公法廣播電視聯合會（簡稱“德廣聯”）合辦了德國電視一臺（ARD），1963年德國電視二臺（ZDF）出現。德國公共電視秉承獨立性和多元化的理念，在內部展開有限的競爭。隨著經濟利益的驅動，廣播電視技術的飛速發展，政治家的支持以及新自由主義政治經濟思潮的推動，1984年德國開始實施雙軌制電視體制。

雙軌制作為一種制度保障，在公共服務與自由市場間謀求平衡，兩者功能也存在差異：公法電視起“基本供給”的作用，私營電視則起補充供給作用。“基本供給”是公法廣播電視的基本功能，即傳播規范的內容和讓盡量多的人接受和參與，形成公眾輿論以維護社會的民主和自由。③經過20多年的發展，雙軌制呈現一種激烈競爭和相對平衡的狀態，這是公益原則與市場原則博弈后的結果。雙軌制系統與媒介的生態環境、政治、經濟以及科技的發展變化始終處于一種互動之中。

2、公法電視和私營電視的制度體系比較

完善的法律體系保障了雙軌制的平衡發展，該體系包括德意志聯邦基本法、聯邦憲法法院關于廣播電視事業的一系列判決、聯邦州層面上的廣播電視法規、州際協議和相關立法。④相關法律以保障公法廣播電視為前提，從市場準入、節目管理、保護未成年人、廣告等方面對私營廣播電視進行嚴格的限制。

從資金來源來看，公法電視以收視費為主廣告為輔，并將廣告時間限在周一到周五晚20點之前，且每日不得超過20分鐘；私營商業電視的收入以廣告為主，可開辦付費電視。從組織與監管機構來看，公法電視由電視委員會、電視行政委員會、臺長協同監管；私營電視則主要由企業化組織和州傳媒管理局監管。從基本原則與傳播理念來看，公法電視堅持公共利益，秉承獨立、平等、全面多元等原則為大眾提供服務；而私營電視更多體現的是商業利益。

3、雙軌制面臨的挑戰

迫于競爭壓力，公法電視在20世紀80年代末90年代初出現了“大眾化”轉向，由于受到市場原則的影響，公法電視將更多的精力放到提高收視率上。此外，公法電視的收視費不斷受到人們質疑，獨立原則或多或少受到政黨利益的影響，其自身也面臨著機構臃腫，節目傳播趨于單向化、精英化等問題；同時，私營電視出現了壟斷、同質化、節目庸俗化等不良現象。隨著高新技術的發展，新媒介對受眾的分流，數字化帶來的“窄播”，無不對雙軌制產生沖擊。

二、雙軌制對于我國的啟示

廣播電視雙軌制這一制度在西方國家普遍存在，但由于受不同文化傳統和意識形態影響，每個國家對該制度的實踐不盡相同。德國的雙軌制在發展私營廣播電視的同時維護了公法電視的穩定地位，可在一定程度上為中國的廣播電視體制改革提供借鑒。

1、走出意識形態迷思——對“雙軌制”的再認識

很多人擔心由于中國廣播電視媒體的雙重屬性，將其徹底分成國營和私營兩類容易導致國家失去對它的控制，從而面臨意識形態風險。李良榮提出目前媒體所陷入的困境并非是雙重屬性的必然結果，而是我們對雙重屬性的誤讀所導致。他區分了“黨領導下的新聞媒體”和“黨的喉舌”的概念，將新聞媒體分為“黨的喉舌”和“非黨的喉舌”兩大類，并提出“黨的喉舌”最主要的功能是宣傳黨的決議、方針、政策，宣傳國家的法律、法規、法令，應給予政策優惠和政府津貼；“非黨的喉舌”的媒體作為一個獨立的法人單位，在承擔一定宣傳任務的同時實行產業化、企業化運作，自負盈虧、自主獨營。⑤該提法在一定程度上為“雙軌制”進行了脫敏，有助于中國廣播電視改革走出意識形態約束的迷思。

2、“分、轉、合、返”——中國廣電產業化的構想

中國廣電整體經歷了1999年至2004年的集團化浪潮后，形成以省級廣電集團為龍頭的“諸侯廣電”局面，未能打破行政壁壘，產業化之路才剛剛起步。為解決這一難題，劉成付從產業性質、結構布局、政府規制和經營體制三個層面上論述了“分、轉、合、返”的體制改革構思。具體來說，在產業性質、結構布局層面應做到企事分開、宣傳和經營分開，建立起現代企業制度，進行股份制、公司化改造，跨區域、跨行業、跨媒體整合資源；在政府規制層面應做到管辦分開，轉變政府職能，從單一的行政手段過渡到綜合利用經濟、法律等手段，將政府調控與市場調控相結合，同時控制企業反哺；在經營體制層面上實施制播分離、網臺分離、編營分離、頻道分營，引進企業化管理運作方式，從內部和外部進行資源整合，以股份收益反哺事業部分。⑥作為文化體制改革的一部分，廣電體制改革應遵循前者的基本思路、總體框架和實施路徑。近些年中央頒布的關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮的一系列政策同樣對廣電體制改革具有指導意義。

3、健全的法律體系——雙軌制的基本保障

目前，中國初步形成了以《廣播電視管理條例》為龍頭，以其他廣播影視專門法規、規章及規范性文件為支撐的廣播電視法規體系，但局部仍呈現出零散的應急式立法特征。由于缺少具體法律法規的規定，不少電視臺為提高收視率不斷打“擦邊球”，直到引起大部分人重視時相關管理部門才采取措施，或叫停節目，或責令整改，造成了中國電視“一管就死，一放就亂”的局面。同時，種種“意見”和“通知”較為散亂，靈活性有余而剛性不足。從廣電體制改革創新的角度出發，應加快《廣播電視法》的出臺，明確廣播電視事業部分和產業部分的界限，明確廣電集團的性質和法律地位，放寬境外資本和社會資本進入廣電領域的限制。⑦針對不同性質的廣電媒體，建立起相應的監督管理機制。

4、主流媒體服務功能的回歸——廣電體制改革的應有之義

大力發展廣播電視的目的是生產更多的優質節目來滿足國民日益增長的精神文化需求。但近年來，作為主流媒體的廣播電視在生存壓力下出現過度市場化的傾向，具體表現為唯收視率至上、過度娛樂化、節目同質化、廣告泛濫等傾向，喪失了自己的價值與追求。針對現階段廣電媒體中存在的不良現象，廣電總局近年來先后頒布了一系列政策如《廣播電視廣告播出管理辦法》、《廣電總局辦公廳關于嚴格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的通知》（俗稱“控煙令”）、《關于進一步加強電視上星綜合頻道節目管理的意見》（俗稱“限娛令”）、《〈廣播電視廣告播出管理辦法〉的補充規定》（俗稱“限廣令”）。盡管廣大網民對這些政策褒貶不一，但在筆者看來，這些政策法規促使主流廣電媒體回歸其公共服務屬性，使其更好地提高公共文化服務水平，保障人民的基本文化權益，引導社會熱點，傳播主流價值。

結語

我國廣播電視業正在經歷體制改革、產業發展、數字化轉換等一系列重大轉變，需要對改革中遇到的問題進行理論研究和突破，而西方發達國家幾十年來在發展廣播電視業中積累的一些經驗，對我國的廣電行業改革具有較高的借鑒價值。其中，我們應當看到健全的法律體系和監管機制是保障廣播電視體制順利運行的基礎。當然，在吸收的過程中應當從中國的現實出發，建立起適合本國文化傳統和政治意識形態的廣電制度。

參考文獻

①②③④曹晚紅：《德國雙規電視制度研究》[M].北京：中國廣播電視出版社，2009：27、20、31、42

⑤李良榮，《論中國新聞媒體的雙軌制——再論中國新聞媒體的雙重性》[J].《現代傳播》，2003（4）：1-4

⑥⑦劉成付：《中國廣電傳媒體制創新》[M].廣州：南方日報出版社，2007：85、67

（作者：四川大學文學與新聞學院2011級碩士）

責編：姚少寶