地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范初探

唐劍 涂瑞娟

所謂地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人向債權(quán)人承擔(dān)的行為義務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，地方政府債務(wù)的形成源于地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體和公共主體的雙重身份。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，由于市場(chǎng)和資源有限，地方政府為推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)，發(fā)行債券和借款是取得資金的重要來(lái)源，由此形成地方政府的顯性債務(wù)。作為一個(gè)公共主體，地方政府也被視為公共風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，負(fù)有化解公共風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共利益的職責(zé)，政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任與義務(wù)，不僅包括法定的，也包括法律沒(méi)有規(guī)定但社會(huì)公眾認(rèn)定的支出責(zé)任和義務(wù)，該項(xiàng)職責(zé)將最終導(dǎo)致財(cái)政資源的流出，由此形成地方政府的隱性債務(wù)。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

針對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模問(wèn)題，央行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署都披露了不同口徑的統(tǒng)計(jì)資料：央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是地方政府債務(wù)規(guī)模不超過(guò)14萬(wàn)億元；銀監(jiān)會(huì)則認(rèn)為，同期地方政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)模約為9.1萬(wàn)億元；而審計(jì)署2011年6月份發(fā)布的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告稱，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元。多頭統(tǒng)計(jì)背后，口徑差異、或有負(fù)債、縣級(jí)以下政府債務(wù)均是變數(shù)。在這若干種數(shù)據(jù)中，審計(jì)署的數(shù)據(jù)獲得了各界最廣泛的認(rèn)可。

根據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告顯示，截止2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額107 174.91萬(wàn)元，超過(guò)了我國(guó)2010年全國(guó)財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占62.62%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占21.8%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。從舉借主體來(lái)看，融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借額為74 686.27億元，占總額的69.69%，從舉借來(lái)源看，銀行貸款為84 679.99萬(wàn)元，占79.01%，債務(wù)資金投向主要用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其支出占86.54%。未來(lái)3年需償債額為56 843.91億元，占比53.03%，2016年及以后償還額為32 377億元，占比30.21%。目前我國(guó)地方政府債務(wù)約占銀行總債務(wù)的五分之一，呈現(xiàn)出總量規(guī)模大、增速快、覆蓋面廣、地方償債壓力、風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大等特點(diǎn)，有專家預(yù)測(cè)今年末地方債務(wù)將達(dá)12.5萬(wàn)億，包括今年在內(nèi)的未來(lái)3年將是地方政府債務(wù)的償債高峰期，債務(wù)的積累仍然會(huì)維持在很高的水平，風(fēng)險(xiǎn)或會(huì)集中爆發(fā)。

二、地方政府債務(wù)導(dǎo)致的主要風(fēng)險(xiǎn)

客觀地說(shuō)，政府的適度負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),在支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提高公共服務(wù)能力、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。舉債融資形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實(shí)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，為科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但其潛在的風(fēng)險(xiǎn)亦不容小視。

首先，融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，與財(cái)政的實(shí)際承受能力不符，一旦后續(xù)資金跟不上，將導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2010年審計(jì)署報(bào)告，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬(wàn)億元，占2010年地方政府綜合財(cái)力9.74萬(wàn)億元的比重即債務(wù)率為68.89%，若加上地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率已達(dá)92.92%。未超出國(guó)際上通行的債務(wù)率上限（世界上多數(shù)國(guó)家將債務(wù)率指標(biāo)控制在80%～120%之間）。但是，地區(qū)間債務(wù)率很不平衡，局部地區(qū)如湖南、云南、吉林、陜西等省，債務(wù)率超過(guò)了120%，已超過(guò)了這些地區(qū)的承受能力，隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，地方政府的過(guò)度負(fù)債會(huì)導(dǎo)致政府信用擠出市場(chǎng)信用，大量中小企業(yè)會(huì)因?yàn)榈貌坏劫Y金或者很難得到資金而面臨困境。長(zhǎng)期以來(lái)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，各家銀行爭(zhēng)著搶政府項(xiàng)目，貸款管理過(guò)分依賴政府信用，地方政府即使不還錢(qián)也能借到錢(qián)，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”，而急需資金周轉(zhuǎn)的中小企業(yè)卻因規(guī)模小、缺乏合適的抵押品、銀行放貸額度有限，無(wú)法借到資金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展擴(kuò)張，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)的發(fā)展受阻，進(jìn)而造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)的虛化。

最后，隨著未來(lái)幾年短期債務(wù)的到期，地方政府將迎來(lái)償債高峰，屆時(shí)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)成為重要的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)審計(jì)署報(bào)告顯示，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25 473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1 131個(gè)縣級(jí)政府，政府償債能力過(guò)度依賴土地升值。而作為償還的主要來(lái)源的土地出讓收入，由于房地產(chǎn)調(diào)控加大力度，土地出讓收入大幅下降，并且監(jiān)管部門(mén)在2011年年中工作會(huì)議上明確指出，要完善原有地方融資平臺(tái)續(xù)建項(xiàng)目的規(guī)范工作，禁止用信貸資金支持不符合要求的新平臺(tái)和新項(xiàng)目；對(duì)于到期的地方融資平臺(tái)貸款本息，不得展期和貸新還舊。這就斷絕了不少地方政府和地方融資平臺(tái)通過(guò)借新債還舊債以及對(duì)舊債延期的方式來(lái)緩解償債壓力，使地方政府和地方融資平臺(tái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

盡管目前我國(guó)地方政府性債務(wù)總體可控，但個(gè)別地區(qū)的債務(wù)規(guī)模已明顯超過(guò)其合理的承受能力。據(jù)新聞媒體報(bào)道，局部地區(qū)已出現(xiàn)違約現(xiàn)象。因此，應(yīng)采取切實(shí)可行的措施，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，合理控制債務(wù)規(guī)模，防止出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。

首先，應(yīng)建立規(guī)范的地方政府舉債融資制度。本著“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的原則，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)法律制度，給予省級(jí)政府適度的舉債權(quán)，并逐步向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，既允許地方政府合法負(fù)債，也對(duì)負(fù)債額度進(jìn)行限制，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開(kāi)、透明的制度管理中，防止地方政府不負(fù)責(zé)任的盲目負(fù)債。同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入同級(jí)預(yù)算管理，根據(jù)財(cái)政承受能力，確定合理債務(wù)規(guī)模并報(bào)人大審議，使用情況接受審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)相關(guān)信息向社會(huì)公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)的監(jiān)督。

其次，應(yīng)建立地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂浦贫龋训胤叫哉畟鶆?wù)的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上。舉借政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)按照“適度舉債、講求效益、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的總體要求，堅(jiān)持“權(quán)、責(zé)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，從舉債的需求和供應(yīng)等方面對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行更為嚴(yán)格的控制制度。其一，應(yīng)嚴(yán)格限定地方政府舉債的資格和條件，堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。其二，應(yīng)規(guī)范銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政府性貸款的行為，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。其三，建立地方政府性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度，通過(guò)可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)評(píng)估和預(yù)警地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，從而把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠?、安全的水平線內(nèi)。

再次，應(yīng)建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，局部地區(qū)償債壓力較大，為了維護(hù)地方債務(wù)的信用，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可通過(guò)年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國(guó)有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立償債基金，用于各種地方政府債務(wù)的償還。這樣不僅有利于消除目前地方財(cái)政因年度突然激增的債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，也有利于保證政府償債有穩(wěn)定的資金來(lái)源，嚴(yán)格控制新債務(wù)的增加。

最后，應(yīng)建立健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度。一是融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，全過(guò)程監(jiān)管舉債資金的使用。對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)職能部門(mén)要實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，將政府及其所屬部門(mén)的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。二是開(kāi)展地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)。從債務(wù)資金的支出投向入手，重點(diǎn)審查使用債務(wù)資金的項(xiàng)目，看項(xiàng)目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，項(xiàng)目舉債是否合理，債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致，項(xiàng)目債務(wù)資金管理是否規(guī)范，并對(duì)竣工項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、功能作用以及償債能力等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制，避免地方政府債務(wù)的低效擴(kuò)張，同時(shí)也促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

（作者單位：江西省審計(jì)廳、江西省財(cái)政廳）