充分發揮“審議意見”跟蹤監督作用

陳金玉

隨著《監督法》的實施，審議意見越來越多地使用，已成為人大常委會議事決策成果的表現形式，督促本級“一府兩院”整改工作的書面交辦方式，人大有關專門委員會或常委會有關工作機構跟蹤問效的重要抓手。重視理性思考，探析法定含義，規范運用審議意見，對于不斷增強監督效果，顯得十分必要。

一、關于審議意見的法定含義及法律效力

本文所稱審議意見，是指人大常委會組成人員在常委會會議上發言的綜合，是對專項工作報告、執法檢查報告的總體評價和對被監督對象工作的建議、批評和意見。所謂法律效力，通常情況下是指法律的約束力及其生效范圍。如對法律效力這一概念的外延、內涵以及其形式、內容都有所揭示或涉及，可以將其界定為：法律對其指向的一定區域和時間內的對象（公民、法人或者其他組織）及其行為和事項的強制力和約束力，它表現為權利得到享用和尊重，義務得到履行和遵從，否則就要承擔相應的法律責任。法律效力的存在形態或載體就是法律的強制力或約束力，其實質是國家權力對一定合法利益和意志以及人們行為自由的承認、保護和限定。由此而言，我們可以從“三性”上理解審議意見的法律效力。

首先，從審議意見的法定性上看。《監督法》第十四條、第二十七條規定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見、對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級“一府兩院”研究處理。顯然，《監督法》沒有“人大常委會審議意見”的表述，所稱審議意見是“人大常委會組成人員”的“審議意見”，而“常委會組成人員審議意見”，不完全等同于常委會的意見，不能簡單地把組成人員的審議意見理解為國家權力機關的意志。但審議意見又不同于人大代表個人意見，是常委會組成人員履行職務在特定會議上針對特定議題的意見，具有嚴肅性。因此，法律作了具有一定彈性的規定，即由“一府兩院”“研究處理”。審議意見內容以會前調研為基礎，反映的是人民群眾的呼聲，是經過人大常委會會議，聽取其組成人員的審議發言，集多數人的意見形成的，它是《監督法》規定的人大常委會監督“一府兩院”改進工作的指向性文書和依據，旨在使人民的權利得到應有的享用和尊重，“一府兩院”的義務得到應有的履行和遵從。

其次，從審議意見的約束性上看。《監督法》第十四條、第二十七條規定，“一府兩院”應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。對于專項工作報告審議意見的研究處理情況，常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級“一府兩院”應當在決議規定的期限內，將執行決議情況的向常委會報告。對于執法檢查報告審議意見研究處理情況，必要時，由主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織跟蹤檢查，常委會也可以委托本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構跟蹤檢查。由此可見，法律沒有給“一府兩院”對審議意見任何隨意處置權，審議意見必須“研究處理”是法律的直接規定。“一府兩院”對審議意見研究處理是否履職盡責、符合實情和顯見成效，必須由人大常委會認定，這是法條規定明顯的“暗含”。“一府兩院”對審議意見該作為而不作為，人大常委會認為必要時可作出相關決議，強制其必須作為，是法條規定“延伸”的措施保證。

再次，從審議意見的特殊性上看。《監督法》第十四條、第二十七條規定，常委會聽取的專項工作報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，常委會的執法檢查報告及審議意見，“一府兩院”對其研究處理情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。審議意見法定向人大代表通報、向社會公布，而一般意見屬人大代表（常委會組成人員）個人意見，也無必須“通報”“公布”。審議意見雖具有法律效力，但不具有強制執行力，而決議決定是常委會意志的表達，“一府兩院”必須按要求執行。顯然，審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”，其法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，可謂是人大常委會漸進式的準硬性監督手段和形式。

二、認真歸納、整理“審議意見”

審議意見是審議結果的書面載體，其內容應以指出問題、提出建議為主，具有政治性、法律性、政策性強和文字要求高的特點，必須嚴肅認真、一絲不茍，力求做到真實、全面、準確、鮮明。在會前認真組織調研，掌握大量第一手材料，提高常委會審議質量的前提下，及時認真歸納整理審議意見，是人大常委會工作機構為常委會服務的一項重要內容，也是人大機關工作人員的一項基本功。

一要站位正確，眼光高遠。要從人大的職責出發，以中國特色社會主義理論體系為指導，忠誠于黨、遵從于法、支持于政、服務于民，高度概括、科學評價“一府兩院”在專項工作中依法履行職責的情況和執行有關法律法規的成效，客觀實在、坦誠中肯地指出存在的主要問題，有的放矢、富有指導性和一定前瞻性地提出改進和加強的建議。

二要廣納群言，體現民主。人大常委會是集體行使職權，每位組成人員的發言都具有同等效力。因此，在起草審議意見時，必須廣納群言，歸納綜合，全面真實地反映每位常委會組成人員的意見，將調研、視察、檢查的情況和審議報告結合起來，將常委會組成人員的審議及列席人員的發言聯系起來，深度加工，去粗取精，去偽存真，集其要旨，使之整體化、條理化。

三要實事求是，便于操作。在整理審議意見時，必須從實際出發，指出問題要一針見血，不回避遮掩，抓住關鍵；提出建議應切合實際，明確具體，具有針對性和可操作性，力求促進一個或幾個關鍵性問題的解決和有效改進，并注意由個性問題推及完善具有長遠和普遍意義的制度建設，建立解決問題的長效機制。

四要格式規范，文字簡練。根據法律規定，人大常委會組成人員不是權力的載體，會議才是權力的載體。鑒于審議意見主體的特殊性及其性質和效力，為準確簡明地體現公文標題的三要素，參照全國人大常委會的做法，建議統一審議意見標題的格式。如：河北省第××屆人大常委會第××次會議關于對省政府××報告的審議意見。審議意見的撰寫，既要充分體現常委會組成人員的意見，做到全面準確，又要以法律法規為依據，符合公文撰寫要求，做到內容集中，言簡意賅，講究語法，邏輯嚴密。同時，注意文字表述既具決定決議的嚴肅，又有建議意見的委婉。

三、做好“審議意見”的交辦和跟蹤問效

審議意見的交辦落實，是聽取和審議專項工作報告、執法檢查的目的和落腳點，是人大常委會依法行使職權過程中求真務實的體現。協助常委會增強監督實效，抓好督辦工作，是人大專門委員會或常委會工作機構的應盡職責，也是落實審議意見的重要保障。

一是規范交辦，強化嚴肅性。關于審議意見的轉交形式，參照全國人大常委會的做法，建議以人大常委會辦公廳（室）名義函轉，視內容確定主送本級政府辦公廳（室）或“兩院”，并抄送有關部門。實踐中，根據我國政法領導管理體制，為溝通情況，便于協調一致地督促整改，對涉及公安司法機關的事項，建議抄送本級黨委政法委；對涉及到黨委口的內容事項（如國防教育工作），建議抄報本級黨委辦公廳（室）。需要指出的，依照《監督法》有關規定，人大常委會聽取和審議本級政府專項工作報告，不管是政府負責人報告，還是政府委托有關主管部門負責人報告，都是政府對某一專題所作的工作報告，不是由某一個部門向人大常委會作工作報告。因此，函轉審議意見時，主送機關均應為本級政府辦公廳（室），而不是政府某主管部門。

二是跟蹤督辦，增強實效性。審議意見函轉“一府兩院”后，人大有關專門委員會或常委會有關工作機構應加強聯系和跟蹤督辦，及時了解整改工作進展情況，防止只是“文來文往”、“重反饋、輕落實”現象的出現。對于“一府兩院”按規定要求送交的整改報告稿，要對照審議意見，認真審核報告機關是否采取了切實的改進方法和措施，對沒有落實的方面是否給予了合理的解釋和必要的說明，避免把報告前的情況與研究處理相混淆，把整改落實情況和需要說明的情況相混淆。對于執法檢查報告審議意見的整改情況，應視情提出跟蹤檢查的建議，并按照主任會議或常委會的決定，認真承辦組織開展跟蹤檢查。

三是健全制度，促進規范化。要積極探索聽取專項報告、執法檢查及審議意見和“一府兩院”整改情況報告，向本級人大代表通報并向社會公布的形式，整合和發揮多種監督形式的優勢，共同營造良好的社會法治環境。隨著形勢發展和工作需要，建立健全審議意見歸納整理、送簽審核、函轉交辦、反饋公布等制度，確保督辦工作有章可循、有序進行，促進審議意見質量的不斷提高，增強綜合運用監督形式的實際效果。 （作者系河北省人大常委會內務司法工作委員會副主任）