讓依法文明養犬深入人心

朱琦

養犬管理看似小事，卻涉及千家萬戶，是一項面廣量大的城市管理工作。2011年5月15日，《上海市養犬管理條例》正式施行。這部在制定過程中就引發各方熱議和各種觀點激烈碰撞的地方性法規，一年多來的貫徹實施效果如何，也牽動著全社會的關注。在《條例》實施一周年之際，市人大常委會展開了一系列監督調研，認真“審視”這部法規的執行效果。市人大常委會主任劉云耕表示，常委會將加大監督力度，推動各有關方面和部門認真貫徹《條例》，切實維護法制的權威，使本市養犬管理水平有實質性的提高。

仍有養犬人不愿登記免疫

登記免疫是規范養犬管理的“入門關”。在1993年市政府頒布施行的《上海市犬類管理辦法》中，設置了較高的養犬管理收費和辦證條件等“門檻”，本意是遏制居民養犬的需求，但這些“高門檻”反而讓一些養犬人“有門不進”，導致了大量的無證犬產生。

《條例》調整了原有的管理理念和模式，變“禁養犬、限養犬”為“規范養犬行為”。《條例》實施后，不僅辦狗證、打疫苗的地方多了，而且價格也便宜了，市民依法、文明養犬的自覺性進一步提升，養犬登記辦證數有明顯提高。統計顯示，截至2012年4月底，本市共辦理《養犬登記證》23萬余張，較2010年底的14萬余張，上升了64%。同時，到今年3月底，全市共免疫犬只26萬多條，比《條例》實施前的每年14萬條，增加了近1倍。

盡管數據喜人，但一些常委會組成人員和人大代表還是從數字中看出了一點“端倪”：此前公安部門估計本市犬只總數約有60萬條，這意味著，可能還有約三分之二的犬只沒有辦證。那么，為什么還有那么多犬只沒有辦證呢？本市城市化地區犬只免疫數為19萬余條，而前來辦證數僅為15萬張，這21%的差額又是怎么產生的呢？

原來，《條例》的一大亮點是要求各區域犬只免疫點和登記辦證點“二點合一”，形成“一門式服務管理模式”。但目前除了閔行區外，其他區縣尚未實現“一門式”服務。一些養犬人因嫌多地奔波“麻煩”，辦證程序復雜，僅選擇為犬只進行狂犬病免疫注射而不登記辦證。

此外，《條例》實施后，隨著犬類管理費的下調，養犬人辦證積極性有所提高。然而，本市還有相當一部分養犬市民認為，目前300、500元的犬只登記辦證收費標準仍然偏高，而且每年都要收取。這也是造成部分養犬居民不愿主動免疫或者免疫后不愿辦理養犬登記的主要原因。

對此，一些代表建議，盡快把辦證服務“嵌入”全市各免疫點，縮短犬只免疫辦證流程，避免養犬人多地奔走；同時建議有關部門在調研中充分聽取養犬居民的意見，適當降低養犬登記辦證收費標準。

農村地區犬類管理費“不降反升”

《條例》實施后，本市城市化地區犬類管理費用下調，但農村地區“不降反升”。這個現象也引起了多方關注。

據悉，《條例》實施前，本市對農村地區每犬每年收取100元犬類管理費，其中包含犬只免疫費。但《條例》實施后，根據市物價、財政部門規定，100元犬類管理費不包含犬只免疫注射費，因此，農村地區養犬人的養犬成本反而上升至200元左右，導致農村地區養犬人依法免疫和辦證登記的積極性降低，有主無證犬問題突出。

統計數據顯示，自《條例》頒布實施以來，全市共免疫城鎮犬16萬條，增加了2倍左右；中心城區8萬條，增加了3倍；農村犬近10萬條，卻基本持平。

對此，市農委副主任邵林初坦言，農村犬只飼養比較分散，養犬的農戶防疫意識也較為薄弱，需要基層防疫員走村串戶上門免疫，難度很大；再加上《條例》實施后，免疫和辦證的總體費用比原來要高，所以農村犬的總體免疫數量沒有明顯增加。而據衛生部門統計，本市近年來狂犬病多發于遠郊地區。

針對農村地區辦證率低的問題，市公安局負責人表示將加強“問題管理”，積極會同獸醫部門采取“上門服務”、加強宣傳教育等方法，最大限度地推進農村地區養犬登記辦證工作。同時，將和財政等部門研究農村地區犬類管理費收費標準調整事宜。市農委等部門也建議免除農村犬只的登記辦證費用，并將疫苗注射費用列入財政預算。

行政執法遭遇取證難、處罰難

本市養犬管理條例雖然設置了一些禁止性條款并明確了相應的法律責任，但在立法之初，不少人就擔心這些條款能否得到有效執行、真正起到震懾作用，是否會成為一種“擺設”。

事實上，在《條例》的貫徹實施過程中，行政執法確實遭遇了取證難、處罰難的困境。比如，《條例》規定，犬吠擾民的，由公安部門做出相應處罰，但犬吠具有瞬間性的特點，公安機關接報到達現場后，犬只往往已經安定下來；同時，群眾對公安機關執法工作普遍存在抵觸情緒，民警往往“門難進”，造成無法取證。

再如，《條例》規定，飼養未登記、年檢犬只的，對個人處200元以上1000以下罰款。而根據《行政處罰法》規定，對公民處200元以上罰款的適用一般程序，即公安機關需在取證的基礎上，對當事人要進行制作詢問筆錄、處理報告、開具處罰告知書、作出處罰決定等一系列繁瑣的行政案件辦理程序，既費時，又阻力大，往往造成辦案民警有畏難情緒。據了解，一年多來，本市實際處罰數量十分有限。“缺乏有力的制約措施也縱容了一些養犬人不登記辦證的行為。”市人大代表洪克敏指出。

對此，方超倫等代表認為，要推動解決這些難點問題，需要相關職能部門加強責任意識，破除畏難情緒，整合資源、聯手合作，真正做到有法必依，執法必嚴，落實對無證養犬行為的處罰和對流浪犬的收容管理，提升養犬人文明素質和城市文明、社會管理水平。

居民自治闖出養犬管理“新路”

養犬管理是一項綜合性的管理工作，僅靠政府部門，監管效力有限。因此，條例在制定時，就明確了本市養犬管理工作實行“政府部門監管、養犬人自律、基層組織參與、社會公眾監督”相結合的模式。

“如今養犬市民自覺遵守養犬行為規范的意識逐步增強。”從事居委會工作的市人大代表張雅玉談到她對《條例》施行一年多來的切身感受時提到，“當前最大的困難在于，一些不自覺遵守條例的寵物主人，無論我們如何宣傳文明養犬，他們都置之不理。”

原市人大常委會法工委委員周錦尉認為，養犬管理條例作為與社會道德規范緊密聯系的法，其有效執行就是要將遵守法規“內化”為市民的自覺行動，否則一旦“法不責眾”，法規就會被擱置一邊，不起作用。對此，一些代表指出，建立政府、小區物業、居委會、業委會“四位一體”的管理模式，比單打獨斗、各自為政更具監管效力。

浦東濰坊社區探索運用居民自治的辦法，在養犬管理方面闖出了一條“新路”。濰坊十村小區內原本有近40條狗，十有七八沒有辦證。隨著《條例》的出臺，街道居委會大力宣傳相關法律法規，督促“狗爸狗媽”們主動辦證，同時組織“狗爸狗媽”自發形成“狗狗群”，互相交流經驗，確保“誰家孩子誰家抱”。現在小區養犬的辦證率基本上達到100%。小區里還有一支以養犬戶為主的100多人的志愿者服務隊伍，一旦發現有人遛狗不牽狗繩等不文明養犬行為，志愿者就會上前有“策略”地加以“提醒”，效果明顯。

據悉，市住房保障和房屋管理部門將把文明養犬的有關內容納入《管理規約》和《臨時管理規約》修訂范疇，在優化和完善業主自我管理制度過程中，引導業主提高文明養犬意識，規范養犬行為。