規(guī)范性文件備案審查進(jìn)入法制化軌道

蔣天偉

《規(guī)定》體現(xiàn)了人大立法從單純重視制定新法到同時(shí)關(guān)注法規(guī)執(zhí)行力、可行性等影響法規(guī)質(zhì)量和生命力的因素的轉(zhuǎn)變。

4月19日，上海市十三屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，并將于7月1日起施行。《規(guī)定》從調(diào)研、起草、列入立法計(jì)劃到正式形成草案后的審議、修改、通過，歷經(jīng)四年多時(shí)間，其實(shí)施有助于更好地將本市規(guī)范性文件備案審查工作納入法制化、規(guī)范化的軌道。

立法背景：保障人大依法行使監(jiān)督職權(quán)

規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)。憲法、地方組織法、立法法都對(duì)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查作了規(guī)定。全國人大常委會(huì)于2006年制定的監(jiān)督法專設(shè)一章，對(duì)規(guī)范性文件的備案審查作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，并授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的程序作出具體規(guī)定。

上海市人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查工作原來所依據(jù)的審查辦法位階較低，與立法法和監(jiān)督法的要求不相適應(yīng)。為了更好地貫徹落實(shí)立法法、監(jiān)督法，亟需制定一部專門的地方性法規(guī)。為此，本市參照立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，制定了這部較為全面規(guī)范市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的地方性法規(guī)，這既是貫徹實(shí)施監(jiān)督法、落實(shí)監(jiān)督法的法定要求，也是法制層面保障市人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)的一項(xiàng)重要制度建設(shè)。

我國是單一制國家，法制統(tǒng)一是我國社會(huì)主義法制的重要原則。我國立法制度為二元體制，人大與政府依據(jù)憲法、法律在各自的職權(quán)范圍內(nèi)享有不同的立法權(quán)。我國法規(guī)范的層面較多，所立法規(guī)范數(shù)量較大，為實(shí)施法規(guī)范而制定的各類不屬于法規(guī)范的規(guī)范性文件數(shù)量更為龐大，尤其在地方立法中層級(jí)較低的各類規(guī)范性文件與上位法律、法規(guī)之間不銜接、相沖突的情況仍有發(fā)生。而《規(guī)定》的施行將有助于市人大常委會(huì)有效開展規(guī)范性文件備案審查，確保規(guī)范性文件與憲法、法律、法規(guī)相一致。

同時(shí)，規(guī)范性文件的內(nèi)容往往涉及社會(huì)關(guān)系的諸多方面，影響著公民、法人和其他組織的合法權(quán)利與義務(wù)，其內(nèi)容是否合法、適當(dāng)，對(duì)于群眾的切身利益關(guān)系重大。通過制定地方性法規(guī)促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展，對(duì)于保障和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益也具有重要意義。

亮點(diǎn)解讀：從單純重視立法到關(guān)注法規(guī)執(zhí)行力

清晰界定報(bào)送備案范圍。《規(guī)定》第三條將規(guī)范性文件的特征總結(jié)為三點(diǎn)：一是涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)；二是具有普遍約束力；三是在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用。第三條同時(shí)還對(duì)規(guī)范性文件作出了歸類：（一）市人民政府規(guī)章；（二）市人民政府發(fā)布的決定、命令；（三）本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件；（四）區(qū)、縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；（五）依法應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件。值得注意的是，列入備案范圍的規(guī)范性文件必須首先同時(shí)具備第三條所總結(jié)的三項(xiàng)特征，并且在形式上屬于具體列舉的五種情形之一。

此條款是經(jīng)過多次審議修改后，最終形成的表述，忠實(shí)地體現(xiàn)了上位法的要求，既避免了因規(guī)定過于原則、模糊，造成界定不清，又不會(huì)因?yàn)楹唵瘟信e而造成掛一漏萬。

本市地方性法規(guī)中，對(duì)一些涉及政府職權(quán)中的操作性事項(xiàng)，出于增強(qiáng)操作性、保持法規(guī)適當(dāng)?shù)捏w例結(jié)構(gòu)等方面的考慮，往往作出授權(quán)市政府或政府主管部門根據(jù)法規(guī)制定具體辦法的規(guī)定。此類文件未必以政府規(guī)章或決定、決議的形式出現(xiàn)，但由于這類文件是政府部門為實(shí)施法規(guī)制定的配套性規(guī)范，是以地方性法規(guī)為依據(jù)、由地方性法規(guī)授權(quán)制定，屬地方性法規(guī)立法工作的延伸部分。因此，《規(guī)定》將“本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件”列入報(bào)送范圍。在起草設(shè)計(jì)這一制度時(shí)，法工委參考了全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議“關(guān)于法律配套法規(guī)制定的工作程序”的有關(guān)規(guī)定，將重視與法律相配套法規(guī)制定的精神平移到了地方立法中，體現(xiàn)了人大立法從單純重視制定新法到同時(shí)關(guān)注法規(guī)執(zhí)行力、可行性等影響法規(guī)質(zhì)量和生命力的因素的轉(zhuǎn)變。這也是《規(guī)定》相比兄弟省市同類立法更有新意之處。

規(guī)范主體避免多頭報(bào)送。在《規(guī)定》起草階段，備案報(bào)送制度曾規(guī)定為，政府及其相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件分別由市政府法制機(jī)構(gòu)和市政府辦事機(jī)構(gòu)報(bào)送備案。但在審議中，相關(guān)部門提出多頭報(bào)送容易出現(xiàn)責(zé)任不清、誤報(bào)漏報(bào)的情況。為此，法工委多次組織相關(guān)部門協(xié)調(diào)，最終形成了《規(guī)定》第五條：市政府及其相關(guān)工作部門制定的規(guī)范性文件，統(tǒng)一由市政府法制辦報(bào)送備案；區(qū)、縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定，由區(qū)、縣人大常委會(huì)辦公室報(bào)送備案。從而避免了多頭報(bào)送，使得報(bào)送主體更加明確。

明確備案審查職責(zé)分工。市人大常委會(huì)是規(guī)范性文件備案審查主體，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，結(jié)合本市開展規(guī)章備案審查工作的實(shí)踐，專門委員會(huì)既具備為常委會(huì)承擔(dān)規(guī)范性文件審查的法律地位，又具有專業(yè)性強(qiáng)、信息較為豐富等優(yōu)勢，能保證市人大常委會(huì)備案審查工作的質(zhì)量和權(quán)威性。因此《規(guī)定》第六條明確專門委員會(huì)按照職責(zé)分工對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。同時(shí)，法工委作為常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查的具體工作，如對(duì)報(bào)送備案材料核對(duì)，分送有關(guān)專門委員會(huì)審查，綜合匯總專門委員會(huì)的審查意見并按規(guī)定研究處理，做好與制定機(jī)關(guān)的溝通、催辦、協(xié)調(diào)和研究等具體工作。

充實(shí)備案審查力量。規(guī)范性文件覆蓋面廣、調(diào)整社會(huì)關(guān)系復(fù)雜入微，僅靠人大自身力量投入審查工作不免力有不逮，因此有必要整合社會(huì)資源參與解決審查工作中出現(xiàn)的具體問題。為此，《規(guī)定》第七條規(guī)定，專門委員會(huì)審查規(guī)范性文件時(shí)，根據(jù)需要可以采用邀請(qǐng)專家參與審查工作、舉行聽證會(huì)等多種方式進(jìn)行審查。這就為審查中利用好專業(yè)資源、社會(huì)智庫，尤其是挖掘市人大代表中各類專家和專門化人才資源提供了依據(jù)和保障。

公開備案審查情況。為使市人大代表更全面地了解市人大常委會(huì)的監(jiān)督履職情況，《規(guī)定》還要求市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)每年將規(guī)范性文件備案審查情況的報(bào)告印發(fā)全體市人大代表。向代表通告?zhèn)浒笇彶榍闆r，可以在廣度和深度上增進(jìn)市人大代表對(duì)政府及其工作部門作出抽象行政行為情況的了解，為市人大代表更好地履行監(jiān)督職責(zé)服務(wù)。

貫徹實(shí)施：重在堅(jiān)持嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)

如何貫徹執(zhí)行好這部地方性法規(guī)，真正促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展？市人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，一方面需要細(xì)化工作層面的各項(xiàng)制度，做好銜接和法規(guī)施行前的必要培訓(xùn)；另一方面更需要人大與政府各個(gè)部門在今后的工作中做到求真務(wù)實(shí)、一絲不茍，認(rèn)真履職、積極探索。政府部門在報(bào)送備案工作中需要貫徹自覺接受人大監(jiān)督的理念，人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在具體審查工作中要堅(jiān)持嚴(yán)格與審慎并重，真正確保維護(hù)法制統(tǒng)一、保障群眾利益。