關(guān)于進(jìn)一步做好地方立法工作的幾點(diǎn)思考

吳漢民

五、要處理好科學(xué)立法與民主立法的關(guān)系

中國特色社會主義法律體系的形成過程，是科學(xué)立法、民主立法不斷深化的過程，是發(fā)揚(yáng)社會主義民主的集中體現(xiàn)。完善中國特色社會主義法律體系，必須繼續(xù)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使制定的法規(guī)能夠更好地與基本國情及上海市情相適應(yīng)、與改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)、與法律體系自身規(guī)律相適應(yīng)，體現(xiàn)人民訴求，反映客觀規(guī)律。在工作實(shí)踐中，要不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法制度化、法制化、程序化。

一要更加注重遵循客觀規(guī)律。立法是規(guī)則表達(dá)的過程，是將與社會發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律最契合的規(guī)則通過法律規(guī)范的形式展現(xiàn)的過程，立法的科學(xué)性取決于它與社會發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律接近的程度。馬克思就曾一針見血地指出，法律應(yīng)當(dāng)“是事物的法的本質(zhì)的普遍和真正的表達(dá)者。因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)”。因此，我們在立法時必須遵循法規(guī)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，就每部法規(guī)草案的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，要深入調(diào)研、權(quán)衡利弊、集思廣益、充分論證，切實(shí)把握事物的精髓，才能設(shè)計出關(guān)鍵管用的條款，才能制定出經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的法規(guī)。

二要更加注重遵循立法工作本身的規(guī)律。立法往往被稱為一門應(yīng)用科學(xué)，它有自身的規(guī)律性。要增強(qiáng)立法的科學(xué)性，必須遵循立法工作本身的規(guī)律，才能切實(shí)發(fā)揮法律規(guī)范對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引導(dǎo)、保障作用。比如，法律的功能是強(qiáng)大的，但在社會關(guān)系調(diào)整中，法律也不是無所不能的，需要法律調(diào)整的僅僅是龐雜的社會關(guān)系中的一部分，因此，我們必須把握法律與道德規(guī)范以及黨紀(jì)、政紀(jì)的關(guān)系，可以通過道德規(guī)范以及黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)整的社會關(guān)系，就沒有必要立法。還比如，立法是有體制和權(quán)限劃分的，對屬于中央立法權(quán)的事項，地方人大就不能越權(quán)立法；屬于地方政府規(guī)章規(guī)范的具體行政管理事項，也沒有必要制定法規(guī)。再比如，法律規(guī)范是有邏輯結(jié)構(gòu)的，包括行為模式、事實(shí)假定和法律后果三個部分，任何一個科學(xué)有效的法律規(guī)范, 必須具備這三個部分。

三要更加注重民主立法的實(shí)效。遵循客觀規(guī)律和法律本身規(guī)律開展立法工作，離不開立法民主。試想，我們的立法如果只由少數(shù)人“閉門造法”，這種法即使形式“很完備”，也難以體現(xiàn)人民的意志和客觀規(guī)律，實(shí)踐中也可能因?yàn)槿鄙偃罕姷恼J(rèn)同，而難以達(dá)到預(yù)期的立法目的。近年來，立法民主經(jīng)歷了形式不斷豐富、內(nèi)容不斷發(fā)展的過程。但是，如何提高立法民主的實(shí)效，還需要在工作機(jī)制上不斷創(chuàng)新。為此，我們必須進(jìn)一步擴(kuò)大征集立法建議的范圍，完善立項論證制度，使公共立法需求能夠切實(shí)、及時得到回應(yīng)；必須進(jìn)一步創(chuàng)新公布法規(guī)草案的方式，在公布法規(guī)草案的同時，可以用多種方式介紹背景，引導(dǎo)公眾參與討論提出意見，還可以通過媒體開辟討論專欄，為公眾發(fā)表意見創(chuàng)造條件，取得征求意見與普法宣傳雙重功效；必須正確處理多數(shù)意見與少數(shù)意見、強(qiáng)音與弱音的關(guān)系，本著實(shí)事求是的精神和去偽存真、去粗取精的態(tài)度，認(rèn)真分析社會各方提出的意見，真正集中人民群眾共同意志，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

六、要處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)是法律的核心要素。中國特色社會主義法律體系全面規(guī)定了中國特色社會主義的人權(quán)法律制度，為尊重和保障人權(quán)、服務(wù)民生、維護(hù)公民合法權(quán)益提供了全面系統(tǒng)的法治保障。作為國家法律體系的一部分，地方立法也應(yīng)體現(xiàn)以人為本的價值導(dǎo)向，處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。

一要更加注重以人為本的理念。體現(xiàn)人民共同意志、保障人民當(dāng)家作主、維護(hù)人民根本利益，是中國特色社會主義法律體系的應(yīng)有之義。在大量的地方性法規(guī)草案是由有關(guān)職能部門起草的情況下，如何正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，顯得更為重要。我們在地方立法中要形成公權(quán)力的運(yùn)作是為了確保私權(quán)利得到最大實(shí)現(xiàn)的共識，既要確保行政權(quán)力依法有效行使，又要注意對行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保自然人、法人和其他組織的合法權(quán)利免受不當(dāng)侵害。

二要更加注重遵循職權(quán)法定的原則。立法是對權(quán)力的配置過程。從當(dāng)前實(shí)際情況看，既存在“亂”用、“濫”用行政權(quán)力的問題，也存在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段不足、執(zhí)法不力的“軟”問題。一些涉及多個執(zhí)法部門的法規(guī)，還或多或少存在一些管理事項大家都來爭，另一些事項相互推脫的狀況，造成權(quán)力交叉和權(quán)力真空。這就要求我們在立法中樹立法律至上的絕對權(quán)威，為權(quán)力設(shè)定“規(guī)矩”，既使權(quán)力不至膨脹、濫用，又對權(quán)力行使程序及相關(guān)制度作出明確規(guī)定，真正建立起“公正合理、設(shè)置科學(xué)、程序嚴(yán)格、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

三要更加注重遵循權(quán)力與責(zé)任相一致的原則。法律是確保權(quán)力依法行使的有效保障，為了確保行政權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行，就要強(qiáng)化、細(xì)化行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的法律責(zé)任。針對地方立法中存在的重管理、輕責(zé)任的現(xiàn)象，我們必須按照建設(shè)法治政府的要求，堅持權(quán)力與部門責(zé)任緊密掛鉤，設(shè)定具體行政行為的同時，對受理、調(diào)查、核實(shí)、審查、批準(zhǔn)、公文移送以及時限等做出具體規(guī)定；設(shè)定管理權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)的同時，設(shè)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和制約這種權(quán)力的條款，真正做到“有權(quán)要有責(zé)、用權(quán)要監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)要賠償”。

七、要處理好法規(guī)效力與法規(guī)實(shí)效的關(guān)系

法律一旦公布并施行，就具有了法律效力。但只有當(dāng)文本上的法律在社會生活中普遍地、卓有成效地予以實(shí)施，才能轉(zhuǎn)化為法律實(shí)效。眾所周知，法律的生命力在于實(shí)施，在中國特色社會主義法律體系形成后，全面落實(shí)依法治國基本方略的一項基本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是不斷增強(qiáng)立法的實(shí)效性，推進(jìn)法律、法規(guī)的有效實(shí)施。

一要更加注重精細(xì)化立法的理念。隨著法律體系的形成，社會各方面對立法工作的關(guān)注點(diǎn)，既有有沒有的問題，更多的則是好不好、管不管用的問題。有的同志形象地說，以前立法工作的主要任務(wù)是“搭架子”，架子搭好以后，主要任務(wù)就要轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬b修”。在新的起點(diǎn)上，地方立法工作必須及時把握立法的軟環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會的需求，具體問題具體分析，走一條精細(xì)型立法的發(fā)展道路，對法規(guī)進(jìn)行精雕細(xì)刻，而法規(guī)的精確性和細(xì)膩性，必然為其轉(zhuǎn)化為實(shí)效打下良好的基礎(chǔ)。

二要更加注重法律規(guī)范的操作性。地方性法規(guī)是法律體系中的下位法，如果過于原則，就容易造成守法和執(zhí)法中的難題或困惑，容易出現(xiàn)一件法規(guī)需要若干件規(guī)章、規(guī)范性文件配套才能操作的現(xiàn)象，影響法規(guī)自身的實(shí)效。這就要求我們堅持總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見相結(jié)合，正確處理立法的超前、滯后和同步的關(guān)系，實(shí)施立法成本與效益分析，使法規(guī)不僅“可操作”，而且“易操作”；對涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)既有實(shí)體內(nèi)容，還要對實(shí)體性權(quán)利義務(wù)如何實(shí)施、執(zhí)行或監(jiān)督作出規(guī)定；對必須授權(quán)制定實(shí)施細(xì)則的，原則上要做到與法規(guī)同步起草、同步出臺，同步實(shí)施，個別不能同步出臺的也應(yīng)抓緊跟蹤督促，確保按照要求如期出臺。

三要更加注重法律規(guī)范的明確性。要使人們自覺遵守法律，首先要使他們了解法律，懂得法律。法律如果用模糊難懂、前后不一的語言寫成，法律適用上就會有許多主觀的、隨意的因素，法律實(shí)效也就無法得到實(shí)現(xiàn)。馬克思說: “法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范。”明確性要求法律法規(guī)規(guī)定必須具體、明確、嚴(yán)謹(jǐn)、肯定、完整，強(qiáng)調(diào)一詞一義，強(qiáng)調(diào)密而不疏；要求法律規(guī)范之間必須協(xié)調(diào)，防止互相矛盾、沖突；要求不用模糊語言，少用或不用政策性語言，力爭用明白無誤的立法語言文字來表述法的內(nèi)容，為守法、執(zhí)法提供明確、清晰的依據(jù)。

八、要處理好發(fā)揮人大主導(dǎo)作用與調(diào)動各方面積極性的關(guān)系

中國特色社會主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律都已經(jīng)有了，當(dāng)前迫切需要修改或者新制定的法律法規(guī)，有些往往涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的工作和體制機(jī)制，立法工作難度會越來越大。面對新情況新問題，我們要在工作機(jī)制上思考如何處理好發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用與調(diào)動各方面積極性的關(guān)系。

一要更加注重發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。地方立法權(quán)是憲法和法律賦予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項重要職權(quán)，市人大及其常委會要在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用，采取有力措施，加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)工作，積極推動立法規(guī)劃和立法工作計劃的落實(shí)。在法規(guī)立項環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步加大立項調(diào)研和論證制度的執(zhí)行力度；在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要積極主動介入，督促指導(dǎo)有關(guān)部門抓緊起草工作；在法規(guī)審議環(huán)節(jié)，要采取措施有效擴(kuò)大征求意見的范圍，使立項調(diào)研更有廣度、深度，做好法規(guī)實(shí)質(zhì)性修改工作。

二要更加注重調(diào)動政府等有關(guān)方面積極性。地方立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方的共同努力。人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不是指人大在立法的各個環(huán)節(jié)、各個方面大包大攬，而是要發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動政府等有關(guān)各方的積極性，形成整體合力，共同為人大及其常委會主導(dǎo)立法工作當(dāng)好參謀助手。目前，大多數(shù)法規(guī)草案由行政主管部門起草、由市政府提請審議。市人大要加強(qiáng)與市政府的整體協(xié)調(diào)，推動市政府加強(qiáng)對各部門立法工作的統(tǒng)籌，做好起草、審查工作。

三要更加注重健全工作制度，確保立法工作責(zé)任的落實(shí)。完善中國特色社會主義法律體系，處理好發(fā)揮人大主導(dǎo)作用與調(diào)動各方積極性的關(guān)系，必須積極創(chuàng)新工作機(jī)制,不斷探索新的途徑和方法,并將這些新途徑、新方法規(guī)范化、制度化，以相應(yīng)的制度保證工作責(zé)任的落實(shí)。這方面，我們要不斷完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規(guī)劃的編制和重要立法項目的制定要報黨委討論決定；要進(jìn)一步完善立項論證制度，增強(qiáng)論證效果，尤其對立項的現(xiàn)實(shí)必要性、緊迫性和要解決的問題等逐項進(jìn)行有針對性的研究、討論，真正做到慎用立法資源，把“好鋼用在刀刃上”；要探索法規(guī)聯(lián)合起草、委托起草制度，對一些改革發(fā)展穩(wěn)定急需、涉及面比較廣的項目，可以嘗試由常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草或者委托第三方起草；要繼續(xù)建立完善立法溝通協(xié)調(diào)制度、立法意見反饋制度，使立法中出現(xiàn)的問題及時得到有效溝通和處理，使法規(guī)案審議中的意見、建議采納更加規(guī)范。

形成中國特色社會主義法律體系成就輝煌，完善中國特色社會主義法律體系任重道遠(yuǎn)。今年是中國特色社會主義法律體系形成后，地方立法工作邁上新征程的第二年。我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，以更加進(jìn)取的精神、更加務(wù)實(shí)的作風(fēng)、更加專業(yè)的水準(zhǔn)，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，為完善中國特色社會主義法律體系，推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)作出新的更大的貢獻(xiàn)！ （作者系上海市人大常委會副主任）

中國特色社會主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律都已經(jīng)有了，當(dāng)前迫切需要修改或者新制定的法律法規(guī)，有些往往涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的工作和體制機(jī)制，立法工作難度會越來越大。面對新情況新問題，我們要在工作機(jī)制上思考如何處理好發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用與調(diào)動各方面積極性的關(guān)系。