溝域距真正的投資熱土有多遠?

趙方忠

熱鬧的場面過后，最終會有多少社會投資項目能夠真正落地，人們還不得而知

北京的溝域經濟發展又出現一個里程碑。

2012年6月19日，北京十余個市級政府部門聯合七個山區縣政府，齊聚懷柔湯河口鎮天河川溝域，召開2012年度北京推動溝域經濟建設現場會，正式啟動“一環兩鎮”，即涉及懷柔區白河灣、天河川和延慶縣四季花海、百里畫廊4條溝域的京北生態休閑環線，以及密云“古北水鎮”和門頭溝“六道齋堂”兩個鎮域的北京示范樣板溝建設，并圍繞推進溝域投資項目的落地進行動員部署。

近年來，按照“遵循規劃，突出重點，集成政策，調動主體，引進要素”的總體思路，溝域經濟在北京的發展取得了長足進步。據市農委主任王孝東介紹，在市級相關部門與區縣政府的合力推動下，山水林田路村等溝域環境明顯改觀，水電路等基礎設施穩步提升，高端休閑等特色產業亮點頻出，帶動山區農民大幅增收。與此同時，溝域經濟在全社會的影響逐年擴大。

此次提出建設示范樣板溝，推進投資項目落地，是繼溝域經濟發展理念在北京山區興起，到市級相關部門集成政策合力支持山區溝域發展，再到每年確定七條溝域開展國際規劃設計之后，北京市促進山區溝域發展的再次發力，也意味著山區溝域經濟的發展，正式步入政府投資與社會投資共舞的歷史節點。

山區溝域對社會資本的吸引力被再次放大，似乎正向外界傳達出投資熱土的信息，僅在現場會當天，鳳凰城地產、洛娃集團、西單商場、北京農學院、北京修實投資等11個項目就與七個山區縣進行了簽約，擬投資金額近百億元。

熱鬧的場面過后，最終會有多少社會投資項目能夠真正落地，人們還不得而知。而反觀前兩年被各個溝域大肆宣傳的投資項目，至今卻鮮有落地的事實卻在提醒外界，山區溝域其實離真正的投資熱土還有距離。

土地是一道坎

“除了土地，溝域發展沒有任何問題。”這種聲音相信到過山區溝域的人都曾有耳聞。

到底是哪些土地問題制約著山區溝域的發展，各方說法不一。有人說山區溝域的建設用地指標太少，限制了投資項目的進入，也有人指出是山區的建設用地過于分散，在無法解決集中使用的情況下，致使一些大的投資項目無法正常落地。

但上述說法似乎難以站得住腳，因為幾乎所有的山區縣政府領導都曾公開表態，只要是溝域投資的項目符合區域定位，且投資的規模夠大，建設用地的指標都可以通過區域內部調配解決。

盡管在多年的區縣發展中，出于投入產出的經濟價值考慮，在歷次的區域總體規劃修編中，山區溝域的建設用地指標多被調配到城區使用，但是，將此說成是制約溝域投資的罪魁禍首，則更多的是溝域所在鄉鎮的意思，而對于真正影響投資落地的土地問題，投資商們卻有著不同的認識。

在投資商們看來，實現投資要跨過的頭一道土地坎，其實是農民是否真正愿意把手中的土地拿出來供其使用。

北京修實投資有限公司總經理郭洪賑對此就頗有感觸，2010年，受北京市對溝域經濟發展的宣傳鼓舞，由幾個獨立投資人聯合地產商共同出資的修實投資公司組建成立，歷時兩年，修實投資的養生休閑項目也已由最初的昌平流村輾轉落戶到了懷柔天河川。

究其投資移址的原因，郭洪賑告訴記者，在山區溝域搞建設，土地是最基本的資源，盡管公司在昌平流村與村集體就土地的使用簽了約，但產權是集體的，地卻分散在每戶農民頭上，合作成功的前提是農民得愿意把土地拿出來，而正因為流村的農民不愿意拿出自己的土地，最終導致了該項目在昌平的流產。

“與農民在土地上的合作無外乎兩種，一是按一定價值把若干年的補償一次性給付農民，再有一種就是根據企業的發展與農民進行土地收益分紅。”郭洪賑指出，盡管農民真正在土地上的收入已經很少，但農民個體對土地的認識不同，有的農民對土地未來的收益有著更大的預期，當前寧可不掙錢也不愿意拿出來使用。

多位進入溝域的投資商向記者表示，受規劃政策的限制，溝域的土地性質已經成為影響投資商作出決策的重要原因。據了解，雖然近年來山區在吸引投資方面不遺余力，但集體建設用地的性質卻從未有過任何變動，并不可能像城市建設用地一樣，通過上市交易價高者得的方式，最終成為投資商的固定資產。

“從法律意義上講，集體建設用地最長的租賃期為20年，到期之后可以續租，但投入幾個億，20年的時間誰也無法保證能有多大的回報率。”已在溝域投入上億元的郭洪賑擔心，盡管企業對這片土地投入了大量的真金白銀，但在所有的法律手續上卻難以體現，如果只是投資一個幾百萬的小項目，企業倒可以承受，而對于一個上億元的投資項目來說，未來的收益缺乏制度性保障，說服股東作出決策顯然有一定的難度。

不僅如此，由于土地權益并非投資商所有，企業在建設過程中的融資也會出現問題。現實中，賬上閑置著幾億資金等待投資建設的企業并不多，而以土地質押向銀行融資的卻占有多數，土地性質無疑成了橫亙在投資商與銀行之間資金融通的重要障礙。

土地困局的形成有多種原因，多年來，農業、國土、發改、規劃等相關部門也始終為此嘗試著多種破解方式，作為投資商的郭洪賑則建議，能不能考慮采取一個中間路線，在不突破大的土地政策前提下，是否可以在一定時間內給投資商一定的所有權和合作權，若能充分考慮投入資金的規模，起碼也要向50年或70年的使用權限看齊。

“現在的問題是，政府對于租憑農村集體建設用地的態度模棱兩可，說鼓勵但并沒有真正的政策支持。”郭洪賑說，要打開投資商對土地問題存在的心結，盤活投資商的資產，政府除要調整相應規劃建設條件，向農民積極宣傳溝域經濟發展的好處，統一農民的認識之外，還應引導金融機構認可這種模式，鼓勵銀行開展針對山區暫時性土地權利的投融資，當然，還要嚴格限制投資商借此在山區搞房地產。

具體操作難度大

投資山區溝域的一些操作難題，也為投資商制造了一些不小的麻煩。

以往，山區農民建設一些房屋等設施，只要是自建自用根本用不著辦理建設手續，即便是政府有各種各樣的要求，農民大多也是建完之后再補辦。

但對于投資商而言，如果沒有任何審批手續就動工建設，也就意味著其投入的資金難以獲得法律意義上的保障。

由于針對農民的建設手續并不健全，此前也少有先行審批的案例，區縣政府對于進入溝域投資商的手續辦理問題，采取的對策往往是把相關部門召集在一起，參照類似區域進行一事一議。

如此一來，即便像修實公司在懷柔投資的養生休閑項目，在各級政府的協助下，以較短的時間內完成了土地權益的流轉，鎮里也專門委派了相關人士協助企業辦理相關手續，但歷時一年時間，全套的建設手續仍沒有辦完，若是有些項目再碰到調整用地指標，或者因個別農民不愿意流轉土地等情況發生，等待的時間將會更長。

現在政策對山區溝域建設的硬性要求也與投資商的實際需求相去甚遠。郭洪賑告訴記者，由于綜合考慮地理、交通、人口、資源、生態涵養等因素，相比城區，規劃部門對山區建設的規模和高度要求極為嚴格，具體到修實公司投資的懷柔區湯河口鎮，依據規劃，鎮區建設的容積率要求控制在0.6以下，溝域更要求嚴格控制在0.4以下，且建筑高度不得超過9米，建設標準與城市差距巨大，但若依據這個標準建一個高品質的建筑幾乎沒有可能。

“山區不比城區，其對外界的吸引主要依靠自然環境與建設品質，企業投資與農民自己投資也有很大差異，農民要建設農家院并不需要多高的標準，但企業卻不行，要突出品質必須要有更高的標準和投入。”郭洪賑說。

而為了保證山區的整體建設品質，北京市自2010年開始對重點建設溝域開展國際規劃設計，為對接政府認可的規劃，投資商也相應地聘請了專業團隊，對投資項目的整體布局和建筑品質進行詳細設計，但高標準的規劃設計卻與政府的規定沖突不斷。

對于限高9米的規劃要求，郭洪賑無奈表示，9米也就意味著建三層的房屋都不行，但溝域建設的接待設施多依據五星級酒店以上的高端標準進行打造，旨在吸引一些高端人群進行消費，若按照高端標準建設，必須配備齊全相應的市政管線，每層的房屋都會因此被占用80-100公分的厚度，而一般的樓層高度至少也需要3米，這樣算下來，投資商原來的設計都得調整，最多也就能建設二層建筑，從投資收益看，這樣投下去肯定會賠錢。

“現在大多數投資商都面臨兩難境地，如果按規定調整設計根本沒法建設，但不按規定又會有很多后續的麻煩問題。”在溝域經濟逐步火熱的今天，一方面政府希望更多的社會資本進入到溝域投資建設，但另一方面政府對于投資商進入到溝域后遭遇的操作難題卻缺乏有效應對。

政府投資待延伸

在社會投資進入溝域的過程中，基礎設施的建設現狀，成為了影響決策的重要一環。

在這一點上，北京的山區溝域相比其他省市，顯然已經具有較強的競爭力。

據市發改委主任張工介紹，自2008年以來，圍繞生態環境、基礎設施、社會事業和替代產業等領域，市發改委共安排資金超過80億元支持山區農村經濟社會發展，為溝域經濟快速發展奠定了初步基礎。重點實施了京津風沙源治理、鞏固退耕還林成果等工程，在山區實施造林營林200萬畝，小流域綜合治理1100平方公里，河道治理200公里，提高山區生態環境品質。建設了懷柔區111國道等淺山區路網和密云縣穆家峪鎮等山區鄉鎮中心區路網工程，完成道路里程近200公里，進一步提高了山區道路通達能力。同時，通過實施山區重點鎮垃圾收集轉運工程、鄉鎮污水處理工程，加大礦山關閉地區道路、電力、給排水以及農業、旅游業配套設施建設，山區的環境承載能力和產業造血能力顯著提升。

正是得益于山區外部基礎條件的明顯改善，具有前瞻眼光的投資商紛紛將觸角延伸到山區，但是，當他們真正進入到山區投資建設之時，仍然存在的現實差距卻讓他們始料未及。

一些已經在山區投資建設的開發商告訴記者，城區的開發模式是連片開發，市政等基礎設施配套網絡需要大而全，盡可能地做到全覆蓋，但山區的開發模式是點狀的，除了外部的路網建設之外，在一些點上還要配套一些小型的水、電、氣、垃圾處理等市政設施，由于政府的投資有限，山區基本上沒有相應的配套設施。

“山區的這些配套設施雖然規格比較小，但為了實現區域的定位和滿足高端人群的需求，建設要求會更高，這些基礎設施建設政府投資可能一時半會還顧不上，而投資商為了盡早實現投資收益，只能自己出資建設。”投資商們紛紛抱怨。

對于當前這種無奈的投資之舉，投資商們也給出了自己的建議，郭洪賑表示，對于已經建成的配套設施，政府是否可以依據不同的企業建設標準，制定相應的獎勵政策，而對于正在考慮建設的項目，政府可以按照相應比例與社會投資進行投資配比，鼓勵投資商提高建設標準。

也有投資商建議，政府應對于投資溝域的社會資本，減收或者免收基礎設施建設費，雖然這部分費用在整個投資額度中占比不大，但起碼可以表明政府的支持態度。

面對社會資本對政府投資無縫夯實溝域各項基礎設施的熱切期盼，在6月13日的現場會上，張工也帶去了好消息。

張工表示，針對示范樣板溝域的現狀和需求，市發改委計劃加大政府投資扶持力度，以水生態環境修復與保護、綠化景觀改造提升為重點，著力提升溝域生態景觀水平；以道路交通、供排水建設為重點，著力健全溝域外圍基礎設施；以農田水利、旅游配套設施為重點，著力完善特色產業配套設施。從時間安排上，2012年聚焦品質提升，重點提升溝域景觀形象，增強溝域環境承載能力；2013年聚焦基礎設施，重點提高道路通達能力，完善污水處理設施；2014年聚焦產業發展，重點扶持特色產業配套設施建設。

產業發展需扶持

無論是加大投資改善發展環境，還是出臺政策吸引社會資本進入，發展產業都是山區發展溝域經濟的重要目標之一。

事實上，但凡是想投資山區溝域的，一定是看到了這個區域的發展潛力，但這些投資商進入山區，并不意味著他們會放棄在城區的投資，只是把雞蛋放在了不同的籃子里，而資本實際上是跟著利益走的，如果同樣投資一塊錢，在城區能夠賺回一塊錢，在溝域卻要賠去三毛，社會資本投資山區最終可能會變得有名無實。

從這個角度講，政府有意地扶持，利用政策杠桿吸引企業把資金投入溝域，就必須讓投資商看到在山區賺錢的可能性。

參照政府支持其他區域和產業的發展經驗，由政府出資設立溝域發展的引導基金，這被所有的受訪者認為是較為可行的方式。

一位應邀參加現場會的投資商向記者表示，他的企業每年都會向一些扶貧基金進行數額不等的捐贈，如果政府設立溝域發展引導基金，他愿意聯合身邊的一些朋友向基金進行注資，為改變自己的家鄉出一份力。

雖然這些投資商抱著“扶貧”的心態支持基金的設立，但既然是基金，就不得不考慮投資回報的方式，郭洪賑表示，基金可以以短期借款的方式，在政府投資覆蓋不到投資商又急于建設的前提下，用于溝域污水處理、垃圾處理等小型基礎設施的建設，等投資商整個項目運營起來有了一定的收益，再以還本付息的形式將資金返還給基金，或者直接將基金的投入折合成股份，與投資商共享投資收益。

多位投資商認為，可以將引導基金作為融資的一種途徑，在投資商無法用土地獲取銀行融資的情況下，作為一種補充渠道，以低于銀行融資利率的標準向投資商提供建設資金，或者以此撬動銀行融資，緩解投資商的短期資金困局。

政府設立引導基金還會對農民起到意想不到的效果，一位與農民打過多年交道的投資商對記者指出，近年來隨著北京逐年加大對山區生態補償的力度，特別是一些護林員、管水員等公益崗位的開發，山區農民不干農活也能得到相應的資金補償，這些政策本身沒有任何問題，但卻在某種程度上導致了山區農民對土地收益的過高預期，即便投資商與村集體簽了約，農民不愿意租地就是最好的佐證。

對土地預期過高導致農民不愿租地其實只是表面現象，產生這種結果的根本原因還在于，山區農民天生對于投資商存在某種不信任感，生怕僅有的生產資料到了投資商手中就再也拿不回來，但有了政府的扶持和參與，等于有了政府的公信力做保障，結果則會大不一樣。