城鄉一體化進程中失地農民社會保障問題分析

李羅

［摘要］ 近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市擴張所導致的用地需求持續增加。作為內蒙古自治區的首府城市，呼和浩特在城市發展過程中征用了大量城市近郊土地。在這一過程中，因失去土地而引發的失地農民社會保障問題日益凸顯出來。所以，如何順利解決失地農民的社會保障問題，已成為呼和浩特在今后一個時期內一項緊迫的任務。

［關鍵詞］ 失地農民； 社會保障； 就業安置

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041

［中圖分類號］D422.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）07- 0080- 02

近些年來，隨著我國城鄉一體化進程的不斷加快，在全國各地都出現了用地需求量猛增的情況，大量城市周邊的農民成為了失地農民。這些的農民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發展的基礎，成為了城市中新的弱勢群體，失地農民的利益遭受了很大的損失。

作為內蒙古自治區的首府城市，呼和浩特這些年城市擴張進程不斷加快，城市周邊農村土地被大量征用，失地農民的總量不斷增加。據不完全統計，在呼和浩特城市建設規劃的２５０平方千米內，共有７６個行政村，有近１０萬農業人口。在近些年的城市發展中，已出現失地農民約４６ ０００人，其中完全失去土地的農民約２２ ０００人，并且，未來這一數字還將不斷擴大。

在土地被征用后，失地農民大多就地搬進了村民住宅小區，生活環境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴隨著失地農民身份的轉換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會保障方面，失地農民遭受了很大的利益損失。因此，重視呼和浩特地區失地農民的社會保障，使他們能夠享受到本地區改革與發展的豐碩成果，是構建和諧社會的需要，也是失地農民家庭全面實現小康的需要。

1失地農民在享受社會保障時存在的問題

1.１征地補償標準較低且被層層截留，失地農民利益受損

在征地過程中，各地政府都對被征地補償的標準有著較為明確的規定。在呼和浩特地區，失地農民的征地補償主要由以下3個部分組成：一是土地補償費，在征用土地時會根據每畝土地前3年平均產值的６~１０倍來進行補償；二是青苗及其地上附著物的補償費，這類項目的補償是按照其成本或市場價格來進行補償；三是對勞動力安置的補償費，一般是按每畝土地前3年平均產值的４~６倍對失地農民進行補償。在執行過程中，土地補償和勞動安置補償加總的和最高不可超過前3年平均產值的３０倍。

總體上來說，在呼和浩特地區執行的這個補償標準是一種政策性價格標準，具有非常濃厚的計劃色彩。在實際的征地補償過程中，被征地補償支出的費用遠低于該土地可能帶來的收益，不能夠很好地反映被征土地的位置、區域環境、人均耕地面積等影響土地價值的因素，所以失地農民也就沒有分享到土地出讓所帶來的價值增值。并且，發放給失地農民的征地補償費遠低于作為一個城市居民所需要的生活保障費用，說明這個標準是偏低的。

不僅如此，在征地補償的過程中同時顯現出來的另一個問題是，由于失地農民缺乏參與權和決策權，甚至有些時候連知情權都無法保障，這就導致在土地補償的過程中，分配混亂、暗箱操作、弄虛作假等情況時有發生，土地補償被層層盤剝截留，最后到達失地農民手中的只有很少一部分。據不完全統計，被征用土地的收益分配比例為：地方政府占２０％~３０％，企業占４０％~５０％，村級組織占２５％~３０％，農民僅占５％~１０％。從這項統計資料中我們可以看到，被征用土地所帶來的收益大部分被開發商和地方政府所獲取，而失地農民從中所得到的收益僅占非常少的部分。

1.２失地農民技能單一、擇業渠道狹窄，就業問題突出

隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟體系的建立，通過行政手段為失地農民在國有企業安排工作的可能性越來越小。與此同時，隨著呼和浩特外來打工人員和城市內失業人員增加，城市中的勞動力競爭必然會越來越激烈。然而，失地農民在土地被征用前，主要從事農業生產勞動，他們中絕大部分文化素質偏低，勞動技能也較為單一，很難在短時間內完成從農業向其他產業的勞動技能的轉化。所以，在失地農民的再就業過程中，擇業渠道非常狹窄，實現再就業可謂難上加難。

1.３社會保障落后，養老、醫療保障無法滿足失地農民的基本需要

在土地被征用后，政府發放給失地農民的征地補償款基本無法滿足大多數失地農民以后的長遠生計需要。盡管呼和浩特各級政府也在積極為失地農民安排養老、醫療等各種社會保障，但針對失地農民的社保、醫保制度的完善卻依然任重道遠。２００９年，呼和浩特符合條件的失地農民每月可以領到的養老金為４８０元，這一標準遠遠低于目前呼和浩特的最低生活水平。不僅如此，高昂的續保費用也在無形中增加了失地農民的支出負擔。

與此同時，在失去土地轉化為城市居民后，很多失地農民不能再享受農村新型合作醫療優惠政策，而城市中的醫療保障體系又沒有完全地拓展到失地農民領域，這就導致了失地農民先失土地又失醫保的情況出現。而一部分加入了醫療保障體系的失地農民表示，所參加的醫保范圍小，額度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情況在失地農民群體中并沒有得到很好的改善。

1.４教育支出增加，失地農民子女上學負擔沉重

望子成龍是每個家庭的心愿，子女的前途問題是所有家長關心的大事。我國目前實行九年制義務教育，孩子上小學、初中免掉了學雜費、書本費等許多費用，但進入高中和大學階段，就會使許多失地農民家庭力不從心。再加上近幾年來教育支出的項目越來越多，教育支出的費用也不斷攀升，使得失地農民家庭的子女上學成為家庭生活中的重要負擔。所以，征用土地的低補償以及社會保障的不完善，不僅會影響到失地農民自身的發展，也會影響到失地農民子女未來的發展。

2改善失地農民社會保障的建議

2.１提高征地補償標準，規范補償發放行為

為了確保失地農民利益不受損失，必須結合失地農民的實際需要來制定合理的征地補償標準。在補償標準制定的過程中，應該從全局的角度、長遠的角度考慮失地農民所面臨的基本生活、就業、住房和社會保障等迫切需要解決的問題。要盡力實現農民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩定的生活來源，從而使失地農民能夠得到公正、合理的補償。

在征地過程中，不僅要制定合理的補償標準，還應該變革征用土地收益分配制度。在當前的征地補償發放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現象。被征用土地開發所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發放到了失地農民的手中，而其中的很大部分被都開發商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應該堅持向失地農民適度傾斜的原則，讓失地農民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善地解決征地過程中產生的各種矛盾，更好地保護失地農民的利益，而且能夠有效地減少弄虛作假、暗箱操作等現象，和諧社會關系。

2.２拓寬就業途徑，促進失地農民再就業

對于失地農民來說，解決他們的再就業問題，就是從根本上解決他們的社會保障問題。政府應該針對失地農民制定相應的就業政策和措施：通過對失地農民進行宣傳教育轉變他們原有的就業觀念，積極破除失地農民頭腦中的“等、靠、要”思想；為了鼓勵失地農民自主創業，在稅收、貸款等方面出臺相應的傾斜政策；把失地農民的再就業盡快納入全市的再就業工程范疇，加強針對失地農民的再就業技能培訓，以提高其在勞動力市場的競爭能力等。

2.３建立、完善多層次的醫療保障制度

在完善失地農民的醫療保障過程中，應該倡導國家、集體和個人共同投入、風險共擔的模式，努力建立多種形式、多個層次的醫療保障制度。首先，應該針對失地農民建立有效的醫療救助制度。加強民間與政府結合，努力引導企業、慈善機構及個人等多方面的捐助，來充實失地農民醫療救助體系的資金。其次，努力將商業保險發展成可以為失地農民提供醫療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農民在某個商業保險公司投保團體大病保險等。最后，要繼續積極建立完善新型的合作醫療保障制度。

2.４制定、完善針對失地農民的社會養老保險制度

在完善失地農民的社會養老保險時，已經就業的失地農民，要盡快納入城鎮職工養老保險體系的范疇，而尚未找到工作的失地農民，應建立有別于城鎮的統賬結合養老保險模式。對于養老資金的籌集，應該建立多種渠道來解決，例如：政府承擔的部分可以從年度財政中提取或從被征土地出讓金中按比例提取；村集體所需承擔的部分可從征地補償費中提取；個人所需承擔的部分可以從征地安置補助費中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應該將其中一部分資金用來建立被征地農民的社會保障風險準備金。

主要參考文獻

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［2］ 廖藏宜． 對失地農民社會保障問題的探討［Ｊ］． 中國新技術新產品，２００９（１）.

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