推進公共就業(yè)服務體系的建設

王浩林

［摘要］ 就業(yè)問題一直是近幾年社會所關注的焦點之一，不容樂觀的就業(yè)形勢凸顯出我國公共就業(yè)服務缺位問題。公共就業(yè)服務的供給與需求嚴重脫節(jié)，基尼系數(shù)表明我國公共就業(yè)服務整體處于低水平的平衡狀態(tài)，但泰爾指數(shù)反映出農村間公共就業(yè)服務發(fā)展極不平衡，且有擴大趨勢。希望政府以公共就業(yè)服務均等化為目標，推進公共就業(yè)服務體系建設，特別建議設立農民工公共就業(yè)服務橫向轉移支付制度，實現(xiàn)勞動力輸入地和輸出地雙贏。

［關鍵詞］ 公共服務均等化；公共就業(yè)服務；轉移支付

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 017

［中圖分類號］F810.2［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）07- 0032- 04

近幾年基本公共服務均等化議題備受學術界關注，某些領域的均等化問題也隨之受到社會關注，如義務教育、公共衛(wèi)生、公共體育等，然而對于直接關乎國民就業(yè)、百姓生計、社會秩序和正義的公共就業(yè)服務（ＰＥＳ）卻很少談及。ＰＥＳ是市場經濟國家一項非常重要的職能，它能夠減少市場信息障礙，促進勞動力市場的高效、有序運行，同時又涉及就業(yè)困難群體、就業(yè)歧視以保障國民基本就業(yè)權力。人力資源和社會保障部（簡稱人社部）頒布的《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》構建了我國ＰＥＳ體系框架，規(guī)定了ＰＥＳ的組織、對象、內容、管理職能以及同相關組織機構的關系等，但是體系的具體建設，比如，資源特別是財力的配置、推進道路選擇、評價標準等，還有待實踐工作者和理論工作者摸索和探討。

受不同經濟、社會、工業(yè)化情況以及就業(yè)政策影響，各國ＰＥＳ功能有所不同。國際勞工組織（ＩＬＯ）總結各國ＰＥＳ共同特點，將ＰＥＳ定義為公共機構提供職業(yè)介紹、勞動力信息服務、勞動力市場調整計劃以及失業(yè)救濟等服務①。我國對ＰＥＳ的定義與ＩＬＯ大體相同，但又強調對弱勢就業(yè)困難群體，如農民工、新畢業(yè)高校生、貧困家庭等的就業(yè)服務②。本文認為應該根據(jù)社會基本需要、經濟發(fā)展水平、財政供給能力和現(xiàn)實迫切性來確定最低ＰＥＳ水平、基本內容和重點服務對象。下面將探討以基本公共就業(yè)服務均等化為資源配置導向，逐步推進公共就業(yè)服務體系建設。

１基本公共就業(yè)服務缺位的實證分析

１．１ 當前就業(yè)形勢

美國“次貸”危機繼續(xù)影響我國宏觀經濟，整體就業(yè)形勢不容樂觀。２００９年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為４．３％，比２００８年末上升０．１個百分點，２００９年有１０個省份城鎮(zhèn)登記失業(yè)率高于４％。人力資源和社會保障部部長預計２０１１年需要安排２ ４００萬城鎮(zhèn)勞動力和８００萬農村富余勞動力就業(yè)，勞動力總體供大于求。從失業(yè)類型看，長期困擾我國的是摩擦性失業(yè)和結構性失業(yè)，其他失業(yè)結構情況見表１。雖然對此政府高度重視，在近幾年的中央經濟工作會議中就業(yè)問題一直是工作的重點，但是受國際宏觀經濟因素以及２０１１年國內貨幣政策影響，我國許多勞動密集型的外銷型企業(yè)或倒閉，或大量裁員，或不再招聘新的員工，就業(yè)崗位急劇減少，當前嚴峻的經濟形勢，使得應屆高校畢業(yè)生和農民工就業(yè)面臨挑戰(zhàn)。

１．２ ＰＥＳ供給與需求相脫節(jié)

ＰＥＳ是大多數(shù)國家重要的社會保障組成部分，是勞動力市場的潤滑劑和穩(wěn)定器，然而我國的ＰＥＳ供給與需求嚴重脫節(jié)。職業(yè)介紹、就業(yè)培訓和構建勞動力信息市場是ＰＥＳ最基本功能，也是能夠最有效率地促進就業(yè)的ＰＥＳ手段，從滿足我國現(xiàn)實需要、經濟條件和政府提供能力出發(fā)，應該把三者作為基本ＰＥＳ內容，并強調對就業(yè)弱勢群體的關注，然而基本ＰＥＳ現(xiàn)實情況堪憂。失業(yè)人員尋找工作方式中，介紹機構占１１．３％，委托親友找工作占５３．５％，參加招聘會占１１．６％，應答或刊登廣告占２．６％，為自己經營作準備占６％，其他占１５％。２００９年人力資源和社會保障部所屬就業(yè)介紹機構３７ １２３個，機構從業(yè)人員１２．６萬人，登記求職人數(shù)５ ８０５．７萬人，如果將委托親友找工作人員作為潛在的就業(yè)服務對象，剔除其他類型介紹機構分流人數(shù)后，公共就業(yè)介紹機構還有２．７５億人次潛在服務需求，按現(xiàn)在ＰＥＳ機構情況遠不能滿足需求①。雖然現(xiàn)在ＰＥＳ機構大多實現(xiàn)了計算機化，但網(wǎng)絡化水平不高，只是一個個“信息孤島”，未能有效連接ＰＥＳ服務對象和雇主，而根據(jù)Ｂｅｈｎｃｋｅ（２００７）等人研究表明②，網(wǎng)絡能夠提高就業(yè)介紹、咨詢的效率和就業(yè)機會，這也是歐美國家降低社保支出，又能有效運行的一大原因。

１．３ ＰＥＳ“空間”不平衡

ＰＥＳ缺位不僅表現(xiàn)在落后現(xiàn)實需要上，還表現(xiàn)在地區(qū)差異上?；荆校牛右呀浭潜Ｕ蟿趧诱咦畹途蜆I(yè)權益的界限，因此均等化的基本ＰＥＳ應該充分體現(xiàn)公平原則，保障每一個ＰＥＳ需求者能夠充分滿足其基本ＰＥＳ需求。公平原則在影響基本ＰＥＳ提供上表現(xiàn)在兩個方面：一方面是基本ＰＥＳ與財政提供能力無關甚至是負相關；另一方面是基本ＰＥＳ與影響勞動者基本ＰＥＳ需求的因素正相關。基于數(shù)據(jù)的可得性，財政能力指標可以用ＧＤＰ、人均ＧＤＰ、財政收入、人均財政收入表示，影響勞動者基本ＰＥＳ需求可以用勞動力、城鎮(zhèn)失業(yè)率、城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)、城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)表示。用ＰＥＳ職工數(shù)和ＰＥＳ結果④作為基本ＰＥＳ供給，使用Ｅｖｉｅｗｓ軟件分別做它們與需求和財政提供能力影響因素的線性回歸方程，用自變量Ｐ值對自變量進行篩選，最后結果表明（見表２）：ＰＥＳ職工數(shù)與勞動力強正相關，同地方財政收入顯著正相關；ＰＥＳ結果與勞動力和地方財政收入強正相關。從回歸結果看，還無法準確判斷地區(qū)差異情況，因此以下本文用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)來反映地區(qū)差異。

由于年鑒ＰＥＳ職工數(shù)不區(qū)分城鄉(xiāng)，因此這里借用反映收入差距的基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)分別來衡量地區(qū)間ＰＥＳ職工數(shù)和ＰＥＳ結果差異。受數(shù)據(jù)限制⑤只計算了部分年份的基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)，從表３看ＰＥＳ職工數(shù)各省（自治區(qū)、直轄市）間存在差異，２００６年基尼系數(shù)最低０．１６６ ５，２００２年最高０．２３９ １，如果按照收入基尼系數(shù)標準判斷，系數(shù)接近０．２，ＰＥＳ職工數(shù)屬于絕對均等，但該判斷不適用于基本ＰＥＳ均等化。因為基本ＰＥＳ已經是底線，更何況目前ＰＥＳ提供水平還遠無法滿足基本ＰＥＳ需求。ＰＥＳ泰爾指數(shù)也表明各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）間存在差異，鄉(xiāng)村內差異是造成各地區(qū)ＰＥＳ結果差異的主要原因，最大時其貢獻率達到７９．５７％，而城鄉(xiāng)間差距因素也不容忽視。總體上看，基本ＰＥＳ各地客觀上存在差異，但有縮小的趨勢。

２基本公共就業(yè)服務均等化基本手段：轉移支付

２．１ 政府支出安排

科學界定各級政府公共就業(yè)服務支出是實施轉移支付安排的前提條件。談及政府支出，有必要區(qū)分兩個概念：公共產品生產者和公共產品提供者。公共產品生產者和提供者可以分開，也可以是一個整體，如果分開，兩者承擔不同的職責（見表４）。對于公共服務均等化實現(xiàn)的支出安排，有學者傾向于通過支出安排直接達到均等化的目標。比如，義務教育服務均等化，劃分中西部或幾個等級地區(qū)，不同地區(qū)各級政府支出比例不同。本文認為這種劃分過于粗糙，且不利于地方政府明確責任和中央政府的調控。ＰＥＳ生產和提供主體要視項目公共屬性和我國財稅制度特點有所區(qū)別。我們實行分稅制度，目前只在中央和省（自治區(qū)、直轄市）間真正實行，而中央下面各級政府間財稅分配受行政干預大，財權往上集中，而事權層層下放，結果越下層政府財力越有限?？紤]提供ＰＥＳ效率、相關資源的分布情況（比如培訓的教師資源及相關配合機構分布）以及對本區(qū)域公共就業(yè)需要了解情況，建議將縣一級作為ＰＥＳ的中心。職業(yè)介紹、咨詢指導和一般培訓可由市一級政府提供。信息網(wǎng)絡建設，它的最終目標是建立一個全國性的勞動力信息平臺，根據(jù)公共產品的外溢性，它最好由中央政府提供。針對就業(yè)困難群體的ＰＥＳ與為一般群體提供服務所需資源有可共享之處，因此后面針對他們的支出主要涉及個別群體的獨特就業(yè)服務。貧困地區(qū)貧困人口的ＰＥＳ可以同扶貧項目相配合提供服務，而殘疾人ＰＥＳ需要同殘聯(lián)配合提供服務。新近畢業(yè)高校生頭幾年具有較強流動性，建議主要由省級政府和國家共同提供。農民工也具有很強的流動性，與高校生不同的是，很多農民工往往要每年回家，然后由家出發(fā)外出尋找工作，相當部分是跨省流動到東南沿海省份打工。因此對于農民工公共就業(yè)服務，應由省和國家共同負擔，除此之外還要建立地區(qū)間橫向轉移支付制度。

２．２ 縱向轉移支付制度安排

轉移支付一般可分為兩大類：一類是有條件的，一類是無條件的。有條件的轉移支付是指規(guī)定了資金的具體用途或以某些方式與接受撥款的政府行為聯(lián)系在一起的一級政府對另一級政府的撥款；無條件轉移支付是指對撥款的使用沒有具體限制，接受方政府可以根據(jù)實際情況決定支出。其中，有條件的財政轉移支付可以采取不封頂配合形式、封頂配合形式或非配合（整額）形式。配合形式是指中央政府為支持地方政府某項活動每支出１單位貨幣，地方政府也必須支出一定數(shù)額；非配合形式是指中央政府提供一筆固定數(shù)量的資金，但規(guī)定了它的具體用途，如專項撥款。各類政府間轉移支付形式對接受方政府的行為和福利的影響是不同的，因而可以用來實現(xiàn)不同的轉移支付目的。轉移支付目的主要有3類：實現(xiàn)財政公平、內化外部效應和體現(xiàn)撥款者意圖與偏好。一般認為無條件的轉移支付可以更好地實現(xiàn)財政公平，有條件的轉移支付能夠內化外部效應，體現(xiàn)撥款者意圖與偏好的轉移支付形式則比較復雜，如果是為了保證某一公共產品的提供不低于某一水平，適宜的方式應該是封頂條件撥款或專項撥款。為保證公共產品供給水平和內化外溢性，對農民工和新畢業(yè)高校生的公共就業(yè)服務轉移支付建議采用封頂條件撥款或專項撥款方式；針對貧困人口、殘疾人提供的公共就業(yè)服務轉移支付建議采用專項撥款方式；對于一般公共就業(yè)服務建議采用無條件撥款方式。

ＰＥＳ轉移支付測算應根據(jù)轉移方式不同而有所變化。因素法被廣泛用于轉移支付安度測算，研究現(xiàn)有的資料發(fā)現(xiàn)，影響轉移支付的因素大都歸于財政供給能力、公共服務財政需求和財政努力程度3類指標。本文也從這3類指標出發(fā)并根據(jù)ＰＥＳ實際情況做出改進，確立轉移支付模型。

對于專項撥款只需確定該項ＰＥＳ需求就可確定轉移支付的額度。這里借鑒呂煒 等（２００８）確定基本公共服務需求的方法，具體如下：

（１）Ｄｔ１ｉ ＝ Ｂｔ１×Ｑｔ１ｉ

Ｄｔ１ｉ表示ｉ地該項ＰＥＳ（ｔ１）需求，Ｂｔ１表示該服務標準人最低需求，Ｑｔ１ｉ表示該區(qū)域服務對象數(shù)量。

服務標準人需求是指全國范圍內，一個單位公民應該享有的服務資源，他可能高于個人的實際需求，也可能低于個人的需要。標準人需求是個動態(tài)指標，受多方面因素影響而發(fā)生變化，如經濟發(fā)展水平、國際的平均情況、全國的平均水平、政府偏好以及現(xiàn)實迫切需要等。當然他可以由一些基本因素來確定。

（２）Ｂｔ１的確定過程如下：

Ｂｔ１＝ｃ０＋ｃ１ｘ１ｔ１＋ｃ２ｘ２ｔ１＋ｃ３ｘ３ｔ１+…＋ｅ１ｙ１ｔ１＋ｅ２ｙｔ１＋ｅ３ｙｔ１＋…＋ε

ｘｊｔ１，ｙｊｔ１分別表示影響ＰＥＳ最低需求的經濟因素和非經濟因素，ｊ＝１，２，…，n。

（３）Ｑｔ１ｉ的確定過程如下：

Ｑｔ１ｉ＝Ｆｔ１ｉ×Ｌｔ１ｉＳｔ１ｉ（ａ１，ａ２，ａ３，…，ａｎ）

Ｆｔ１ｉ表示ｉ地戶籍ＰＥＳ服務對象人口，Ｌｔ１ｉ表示該區(qū)域流動人口系數(shù)，Ｓｔ１ｉ（ａ１，ａ２，ａ３，…，ａｎ）表示影響該區(qū)域ＰＥＳ服務數(shù)量的人口結構因素，如性別、老齡化、城市化等。

其他轉移支付方式特別是無條件轉移支付方式下，ＰＥＳ具體轉移支付額度的確定，本文認為不宜采用這種方法直接測量該服務財政需求，然后將其與該服務財政提供能力之差作為轉移支付額度。主要有3方面原因：一是單項公共服務政府財政提供能力不易測算，測算所需數(shù)據(jù)往往不易獲得或是難以精確，而且各級政府對不同公共服務存在不同的供給偏好，項目眾多的服務難以一一確定，從而難以反映真實的該項服務提供能力。二是不同區(qū)域的居民對不同公共服務偏好不同，失業(yè)嚴重地區(qū)居民可能會對公共就業(yè)服務比較關注，而污染嚴重地區(qū)居民對環(huán)境問題可能更加關注，有些地區(qū)居民可能更難以忍受糟糕的交通。三是不利于地方政府靈活地、創(chuàng)造性地和積極地提供服務，如果每項轉移支付都具體測度，那和專項撥款又有何區(qū)別？對于ＰＥＳ的條件轉移支付應該采取保障一級政府財力最低公共服務提供原則。

２．３ 農民工公共就業(yè)服務的橫向轉移支付制度

東部地區(qū)特別是珠三角經濟區(qū)、長三角經濟區(qū)、環(huán)渤海經濟區(qū)和閩東南經濟區(qū)是農民工主要輸入地，中部和西部是農民工主要輸出地。低廉的勞動力價格一直是支撐我國經濟特別是東部經濟快速發(fā)展主要動因之一，農民工是勞動力的底端，他們的付出和所得嚴重不成比例。在珠三角這個中國經濟增長最快的地區(qū)，２００４年之前農民工工資１２年增長的幅度只有６８元人民幣，趕不上20０４年半年食品價格的上漲。進城農民工子女教育、勞動保護、社會保障等權益得不到保障，隨后的“民工荒”是農民工問題長期累積暴發(fā)的必然結果?？梢哉f農民工和養(yǎng)育了大量農民工的中西部地區(qū)為東部經濟發(fā)展做出了貢獻和犧牲，東部從中西部低廉的勞動力中獲得了極大的正外溢效益。既然這樣，針對農民工的ＰＥＳ，東部地區(qū)應該承擔更多的責任，現(xiàn)在該是東部“反哺”中西部的時候了。東部地區(qū)承擔更多農民工ＰＥＳ，除了在當?shù)貫檗r民工提供各種合適的ＰＥＳ外，還需要通過“橫向轉移支付”提高中西部地區(qū)提供農民工ＰＥＳ的能力。

農民工ＰＥＳ“橫向轉移支付”要考慮3個因素：一是提高中西部地區(qū)農民工ＰＥＳ供給能力；二是保證“橫向轉移支付”使用效率，解決農民工迫切的ＰＥＳ需要，最小化轉移支付資金在中西部各級政府內流動的成本；三是考慮“農民工荒”和“技術性失業(yè)”矛盾。綜合考慮以上因素，農民工“橫向轉移支付”可以采取以下辦法：首先，中西部地區(qū)政府建立農民工ＰＥＳ轉移支付專項基金，保證資金透明使用；其次，由東部地區(qū)出資先建起主要勞動力輸出地和輸入地間的勞動力信息網(wǎng)絡，降低農民工工作搜尋成本；最后，東部地區(qū)直接出資支持中西部地區(qū)職業(yè)教育和技術培訓學校，降低資金政府間流動風險，同時培訓東部地區(qū)緊缺的技工。

３基本公共就業(yè)服務均等化的制度保證：基本公共就業(yè)服務評估體系

基本公共服務均等化評估體系是檢驗均等化實現(xiàn)效果的基本途徑，是決定政策走向的基本依據(jù)，是我們進一步合理配置基本公共服務資源的認識基礎，也是內化政府行為的必要措施。評估體系的建立主要涉及以下幾個環(huán)節(jié)：評估主體選擇、評估指標體系建設、評估實施和評估反饋。其中最重要的是評估主體選擇和評估指標體系建設。

評估者的態(tài)度、立場和自身素質直接影響評估結果。目前我國基本公共服務評估主體主要有4類：一類是均等化政策的制定者和執(zhí)行者（政府部門）。他們掌握著公共服務資源，甚至直接參與公共服務提供，能夠容易且快速、準確地獲取評估所需的信息。但這類評估主體也有其缺陷：評估結構對該類主體有直接影響，容易影響他們評估的客觀性，且容易忽視弱勢群體對基本公共服務的訴求。二是監(jiān)督機構。這類主體主要是指各級人民代表大會及其常委會，行使著人民賦予的監(jiān)督權，這類主體的評估結果對我國基本公共服務政策能夠產生強有力的影響。但這類評估主體也有其缺陷，許多人大代表同第一類主體有千絲萬縷的聯(lián)系，而且不少代表缺少專業(yè)素養(yǎng)，無法有效地履行監(jiān)督職能。三是專家學者?！爸辛ⅰ钡膶＜覍W者具有較高的專業(yè)理論水平，他們的評估有較高的科學性。但他們難以獲取政府的信息，評估所需的資料往往不完整。第四，服務對象。服務對象是基本公共服務直接受益者，他們的評估最能直接反映服務提供效果，但是這一群體也可能因受益程度不同出現(xiàn)掩蓋政策問題或者夸大政策缺陷的狀況。我們看到各類評估主體各有其缺陷，同時也有著自己的利益訴求，因此應該讓各類主體都參與公共服務評估，發(fā)揮各方面的專長和作用，具體情況如圖１所示。

ＰＥＳ評價指標體系包括兩方面：一方面是ＰＥＳ本身情況的評價，另一方面是前者評價結果占政府領導政績考核指標權重。由于篇幅有限，本文只簡單談談第一方面指標。自身評價可分為兩大類指標：生產能力指標和結果指標。生產能力指標應當包括單位勞動力ＰＥＳ財政投入、每平方公里ＰＥＳ機構數(shù)量、網(wǎng)絡化程度和單位ＰＥＳ機構人員服務勞動力數(shù)。結果指標包括ＰＥＳ機構成功介紹人數(shù)占登記人數(shù)的比重、培訓人數(shù)占應培訓人數(shù)比重以及職業(yè)指導占求職者比重。生產能力指標反映當?shù)卣畬Γ校牛拥耐度肭闆r和重視程度，結果指標反映ＰＥＳ機構服務情況和績效。當然結果指標也不能完全反映ＰＥＳ機構服務績效，需要綜合考慮生產能力指標。

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