全球金融體系變革時代中國金融監管問題探討

林翰文

一、金融監管的必要性

在現代市場經濟條件下，金融發展受到各個國家的高度重視，各個國家想方設法加快本國金融市場的建設，努力搶奪金融制高點。2007年底美國爆發的次貸危機進而蔓延為全球金融危機，對金融監管提出了一個全新的課題，如何保證金融市場在快速發展的同時，確保金融產品創新的穩定性和安全性。在全球進入后危機時代的背景下，重新審視金融監管，強化金融監管意識，對我國金融改革深入發展尤為重要。

1.金融監管是應對外部效應和系統性風險的需要。外部效應主要是指負外部效應。相對于其他類型機構而言，金融機構之間的關聯性要更強一些，當銀行的金融機構發生擠兌風波時，由于銀行的資產價值一般大于清算價值，根據先到先得原則，金融機構更容易產生系統性問題。同時，金融機構資產負債的杠桿率較高，金融機構傾向于短債長用，這些都導致金融機構具有較強的外部效應，金融市場容易產生系統性風險。美國2007年底開始的次貸危機繼而演變為全球金融危機，最終演變為全球經濟危機就是一個典型例子。金融機構較強的外部效應和容易導致系統性風險都要求必須加強金融監管。

2.金融監管是應對市場不完善和市場失效的需要。市場經濟在促進經濟社會快速發展進步的同時，也可能出現市場失效。金融機構與金融機構之間以及消費者與金融機構之間復雜的委托——代理關系，使得雙方信息不對稱，特別是消費者和金融機構之間信息不對稱，產生的結果可能就是市場失效。同時，現代社會的金融創新層出不窮，金融產品日益復雜化，消費者無法評估金融產品的風險狀況和金融機構的穩健程度。另外，金融產品的消費者還容易產生“搭便車”行為。金融市場的可能失效要求金融監管。

3.金融監管來自消費者的自然需求。合理有效的金融監管可以降低消費者的交易成本，為其提供保障和信心支持。消費者對相關金融產品缺乏了解，要深入了解金融行業、金融產品，進行合理的消費選擇，從個人來說，成本太高。況且金融產品越來越復雜化，消費者沒有能力深入了解金融產品是否安全穩健。另外，金融監管也是穩定消費者信心的需要，缺乏信心，消費者就會退出市場，甚至引起市場崩潰。因此，金融監管對消費者來說，是其自然需求。

二、全球金融體系變革的最新勢態

全球金融監管體系的嚴重失范是導致2008年美國金融危機乃至全球經濟危機的重要原因之一。為此，以美國、英國和歐盟為代表的西方主要發達國家和以巴塞爾委員會等為主的國際金融組織及機構高度重視全球金融監管問題，先后進行金融監管體系的調整與改進，由此形成了全球金融監管改革浪潮。2009年4月，二十國集團（G20）成員國發布了《G20倫敦峰會公報全文》；2010年12月，巴塞爾委員會在G20倡議下，公布了第三版巴塞爾資本協議的最終文稿（以下簡稱《巴塞爾協議Ⅲ》），國際貨幣基金組織等相關組織也提出了有關國際金融監管改革的建議。其中，《巴塞爾協議Ⅲ》的主要內容集中體現了國際金融監管尤其是銀行業監管改革的新態勢，不僅深刻地影響了銀行市場，而且也備受證券、保險等其他金融市場的關注。《巴塞爾協議Ⅲ》與巴塞爾協議Ⅱ相比，其最新的核心內容主要包括：第一，注重資本安全，提高資本要求。從金融危機汲取教訓，《巴塞爾協議Ⅲ》將資本安全放在首位，并采取以下措施：修訂資本定義，提升普通股在銀行資本中的地位；將銀行核心一級資本的最低要求從2%提高到7%；在某些證券化處理方法中，對再證券化風險暴露賦予了更高的風險權重。第二，加強系統性分析防范，保持銀行穩定性。針對全球金融危機中顯著暴露出的系統性風險監管不足和對順周期性的應對無力等現有監管缺陷，《巴塞爾協議Ⅲ》要求商業銀行建立逆周期超額資本，對可能產生系統性風險的金融機構提出了更為嚴格的監管指標和監管方式，引入杠桿率將銀行表外風險包括在銀行監管范圍中。第三，引入新監管指標，建立統一協調的流動性標準。為了避免再次發生金融危機中出現的瞬間流動性消失現象，《巴塞爾協議Ⅲ》引入了短期和中長期兩個流動性監管指標，即“流動性覆蓋比率”和“凈穩定融資比率”。流動性覆蓋比率主要用來提高銀行短期流動性來應對突發的流動性中斷情況；凈穩定融資比率主要用來鼓勵銀行使用穩定資本來源支持其業務，提高銀行中長期的流動性。

綜觀西方主要發達國家和國際金融組織及機構在全球金融監管方面所采取的新舉措，雖然各有側重、各有特點，但從中可以發現其具有的共性和相似之處：

1.轉變監管模式，向綜合監管過渡。當前世界上大多數國家基本采取分業監管和綜合監管兩種模式，兩種模式各有利弊。分業監管模式的優勢是，各金融監管機構專注于各自的監管對象，因此專業性強，監管效率高，但是當金融市場存在混業經營時，如果各監管機構之間沒有明確的職責界定，分業監管模式會產生監管重疊和監管真空兩方面的問題，既影響監管效率，又影響監管效力。綜合監管模式的優勢是，既能全面了解金融體系風險，又能克服分業監管模式在混業經營下的缺陷，但是在監管專業性和效率上不如分業監管模式。目前混業經營已成為普遍現象，分業監管模式的缺陷越來越明顯。2008年金融危機后，美國開始向綜合金融監管模式方向改革，加強美聯儲權力，將所有可能對金融穩定造成威脅的企業統統納入美聯儲監管視野，從而使其成為超級監管機構；英國則在原有的綜合監管模式基礎上，又設金融穩定機構，建立以金融穩定委員會為核心的國際金融監管架構；歐盟則將原歐盟層面的銀行、證券和保險監管委員會聯合升級為歐盟監管當局，由此形成統一的歐盟金融業監管。

2.擴大監管范圍，實行“無縫監管”。隨著金融市場的快速發展，金融創新工具大量涌現，投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司等新金融產品和新型金融機構膨脹式發展，而傳統的金融監管體系改革相對滯后，新金融產品和機構長期游離于監管體系之外。在經歷了慘痛的教訓后，各種監管改革方案都擴大了監管范圍，以達到全面監管金融業的目的。例如，《巴塞爾協議Ⅲ》通過引入杠桿率監管指標將銀行表外業務包括在風險資產的范圍內；美國、英國和歐盟等都把對沖基金等影子銀行列入監管范圍內；英國提出新的產品監管方法，以加強對金融衍生品的監管。

3.突出系統性風險監管，維持金融穩定安全。系統性風險指特定個體出現問題時，在金融機構與金融業務的關聯機制下，引起整個金融體系的劇烈波動甚至是崩潰的可能性。風險的溢出和傳染是系統性風險發生時最為典型的特征。金融全球化把世界各國的金融市場都納入整個全球金融市場中，因此，對系統風險的監管在維護全球金融市場的穩定中顯得特別重要，美國次貸危機引發的全球金融危機就是最好的印證。危機過后，主要國際金融組織和國家都不約而同地將防范系統風險作為金融監管的重點。例如《巴塞爾協議Ⅲ》要求系統重要性機構定期上報“生前遺囑”；歐盟從宏觀和微觀兩個層面集中對區域進行金融監管，并成立歐盟系統風險委員會監控系統風險；英國新設金融穩定理事會，全面監控系統風險并負責金融體系的穩定。

4.加強國際金融監管合作，提高危機應對能力。現代社會中的金融監管越來越離不開國際合作，盡管建立一個全球統一的金融監管體系還有很長的路，但是在新一輪國際金融監管體系改革中，我們看到世界各國都在努力推進金融監管的國際合作、信息共享和全球危機預警機制。2009年3月，國際貨幣基金組織呼吁建立一個新的政府間的全球金融監管體系；2011年4月，G20成員達成一致，準備把七大主要國家的各項政策放在顯微鏡下檢視，支持建立全球預警機制。

三、當前中國金融監管體制面臨的新問題

中國從20世紀80年代后開始了金融改革，金融監管體制也開始發生重大變化。中國金融監管體制演變主要經歷兩個階段：第一階段（1983年～1992年），實行集中統一的金融監管模式，中國人民銀行作為中國的中央銀行，承擔貨幣政策制定和金融監管職責。第二階段（1992年至今），開始實行分業監管模式。隨著中國金融業與國際接軌，成立了證券交易所、建立了股份制商業銀行和保險公司等，原有集中統一的金融監管體制越來越不利于中國金融業的發展。從1992年開始證券監管職能、保險監管職能和銀行業監管職能相繼從中國人民銀行獨立出來，到2003年4月中國銀行業監督委員會的成立，標志著中國形成了由中國人民銀行、中國證券監督委員會（證監會）、中國保險監督委員會（保監會）和中國銀行業監督委員會（銀監會）“一行三會”的分業監管格局。人民銀行負責貨幣政策制定與監督，其他三會分別負責對證券業、保險業和銀行業的監管。

隨著金融全球化的深化和全球金融監管體系的新變化，尤其是隨著金融改革的前沿陣地“深圳”金融創新的快速推進和“溫州金融綜合改革試驗區”的設立，通過局部試水意在為全面金融監管改革探路，在此背景下，中國金融監管體制面臨諸多新的問題和挑戰，主要體現在以下四個方面：

1.宏觀金融監管框架不完善。雖然我國金融監管的基本架構已經形成，但面對日新月異的金融環境，特別是全球金融危機以來，各國調整自己的金融監管體系，與其相比，當前我國的金融監管框架顯得不夠完善。首先是宏觀金融監管執行者的定位問題，《中華人民共和國中國人民銀行法》中規定：央行在國務院領導下制定和執行貨幣政策以防范和化解金融風險、維護金融穩定。但對于銀行、證券和保險的監督又分別由銀監會、證監會和保監會承擔，這種目標與手段不平衡的現象不利于宏觀監管目標的實現。其次是宏觀金融監管跨行業維度問題，主要是一些大型金融機構大規模開展混業經營，同時又有很多金融機構經營業務同質化，金融監管體系的變革跟不上金融市場的變化，導致容易產生系統性風險。三是宏觀金融監管跨時間維度問題，主要是我國對金融機構流動性資本的要求缺乏動態性監管和逆周期性監管。四是金融監管體制滯后于金融創新實踐。我國從1993年開始完善分業經營、分業監管的金融監管模式，1998年實現“一行三會”金融監管模式，有效防范和化解了亞洲金融危機，推進了國有商業銀行的股份化履行，但不同監管機構之間的摩擦、內耗和推諉，也降低了金融監管體制的效率和有效性。同時故步自封的條線監管也扼殺了微型金融、民間金融的積極性，挫傷了地方和基層金融的積極性。

2.金融監管法律法規不健全。我國與金融監管有關的法律法規主要有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》等法律及一些與金融監管有關的部門規章制度，沒有專門的金融監管法。如果將這些零散分布的作為金融監管依據的法律法規統稱為我國的金融監管法律法規體系的話，這個體系具有巨大的缺陷。首先是法律法規覆蓋面不夠廣泛，如私募基金和產業基金，就沒有相關的法律法規對其進行規范。其次，一些法律法規條文過于籠統，缺乏具體的實施細則，操作起來難度較大。另外，金融立法滯后，沒有能夠很好地結合金融市場的發展，缺乏前瞻性。

3.金融監管標準與國際金融監管標準接軌的差距較大。在當前世界經濟一體化加速、各國經濟聯系日益緊密的情況下，金融的國際化趨勢尤其明顯。金融的國際化要求金融監管的國際化。為使金融監管更具公平性，讓監管者和被監管者具有同樣的約束，以巴塞爾委員會為代表的一些權威國際組織公布了一系列金融監管的指導性文件。由于我國金融業發展起步較晚，計劃經濟體制遺留的問題較多，使得我國現在的監管機構對一些發達國家監管部門所不能容忍的問題放寬了監管標準。隨著我國加入WTO時承諾的金融市場逐步開放時間的臨近，提高我國金融監管的標準，爭取早日和國際金融監管標準接軌，增強國際監管的協調性勢在必行。

4.金融創新不足。美國次貸危機引發的全球金融危機暴露了金融體系發達國家金融創新過度的問題，而我國卻因為有限的金融創新免于金融危機對我國金融體系的破壞。但中國的金融發展目前更多的是政府控制，政府對金融機構創新的管控非常嚴格，創新都需要監管部門審批，因而無形中增加了交易成本。交易成本的增加對一國金融市場的發展繁榮非常不利，特別是在經濟全球化的今天，金融市場的落后可能意味著一個國家全面的落后。金融創新不足成為我國金融市場發展的一大軟肋。

四、提升中國金融監管水平的對策建議

1.完善宏觀金融監管框架體系，防范金融風險。金融危機后各國開展金融監管改革的核心思想均是加強宏觀監管的審慎性，以防范系統性金融風險。同時，維護整個金融體系的穩定也是我國金融監管改革的重要目標。因此，完善宏觀金融監管框架對我國具有重要意義。首先，重新明確央行在金融監管中的定位，擴大央行權限，以監控系統性風險。盡管央行已經依法具有維護金融穩定的職能，但到目前為止，我國仍缺少一個監測并防范宏觀金融系統性風險的專門機構。可以借鑒美國擴大美聯儲權限的做法，擴大央行權限，賦予央行識別、監控、預警整個金融體系風險的職能。其次，強化逆周期金融監管和動態性金融監管。2010年1月13日，銀監會公布了《商業銀行資本充足率監督檢查指引》，這是強化逆周期金融監管的一個很好的嘗試。為了強化動態性金融監管，我國可逐步全面采取動態撥備的制度。

2.完善金融監管法律法規體系，使金融監管有法可依。強有力的監管體制必須依靠完善的法律體系，《巴塞爾核心原則》明確指出，適當的金融監管法律框架是必要的，法律法規體系是公共金融基礎設施的重要內容。首先，要建立健全金融監管法律框架體系。針對缺乏監管的監管對象出臺專門的法律法規，將現行金融監管的法律法規進行整合，形成金融監管法律框架體系。其次，要加快制訂有關法律的具體實施細則。根據金融市場的發展情況，不斷完善相關法律法規的實施細則。同時，要提高我國金融立法的前瞻性和適用性。

3.完善金融監管協調機制，加強金融監管的國際協作。我國金融監管的監管主體多，金融監管的協調性較弱，就會在金融監管的工作中形成監管真空，因而必須完善金融監管協調機制。首先，健全“一行三會”聯席會議和磋商機制，進行漸進式的金融監管改革。我國目前應重點放在如何加強各監管機構之間的協調合作上，而不是重新建立一個“大一統”的金融監管主體。其次，擴大金融監管協調的主體。借鑒西方國家建立有效金融監管協調機制的經驗，我國可以成立一個體制健全的金融監管協調組織。該組織除包括“一行三會”外，還應包括行業自律組織。同時，還要提高我國金融監管的標準，和國際接軌，加強金融監管的國際協作。

4.完善金融創新的體制機制，處理好金融創新與金融監管的關系。金融創新是金融市場不斷發展的動力源泉，在信息不對稱的情況下，開發各種金融產品，將各類風險適當分散，有助于金融市場穩定、持續、健康發展。因此，必須想方設法完善金融創新的體制機制，為金融創新培育成長舒適的土壤，只有這樣，我國金融市場的發展才有可能后來者居上。同時，我們也要注意金融創新是把“雙刃劍”，處理不好金融創新和金融監管的關系，將會產生一系列的問題。因此，在處理金融創新和金融監管的關系時必須把握兩個原則：一是將服務實體經濟作為金融創新的基本前提，不為過度逐利而開展創新。二是建立有利于金融創新的監管環境，要求金融機構建立有效的風險管理系統。

（作者單位：上海財經大學會計學院）