我國現行國家審計體制的現狀和評析

羅紅生 鄭仟

自1983年以來，中國國家審計從邊組建，邊工作，抓重點，打基礎，到積極發展、逐步提高，已走過近30個春秋。在近30年的發展歷程中，全國審計機關和廣大審計工作人員在黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的領導下，開拓進取，發展并逐步完善了具有中國特色的審計監督制度，取得了令人矚目的成績。就連德國審計院長扎維爾·伯格也說：“我必須承認，在國際大家庭里，中國的審計與眾不同，獨一無二，就審計的規模而言，其他小國家是無法與之相比的”。

一、我國現行國家審計體制取得的成就

1.形成了比較完整的審計組織體系。我國《憲法》規定，國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。縣級以上地方人民政府設立審計機關，負責本行政區域內的審計工作。我國國家審計實行雙重領導體制，既有行政型國家審計體制模式的一般特征，也有獨具本國特色的特征。其組織構架大致分為兩層：中央審計機關和地方審計機關。審計署是國家最高審計機關，是國務院的組成部門，審計署內設各司、地方特派辦和國務院各部門、直屬單位派出局及部門審計機構；地方各級審計機關包括三個層次：省級審計機關審計廳、市級審計機關審計局和縣級審計機關審計局，隸屬于同級人民政府，是本級人民政府的組成部分，審計機關負責人由本級人民政府首長任免，在本級人民政府和上一級審計機關的領導下開展工作，審計機關內部實行行政首長負責制。

2.建立起了以審計法為核心的審計監督法律規范體系。1982年憲法規定了我國國家審計的地位和職責，1995年1月起施行的新中國第一部《審計法》成為我國審計法制建設的重要里程碑，構建了我國審計監督的基本法律框架；國務院1997年10月頒布的《審計法實施條例》，保障了審計法的貫徹執行，推進了審計工作的深入開展；1996年審計署施行《國家審計基本準則》等38個具體審計操作規范，促進了審計工作質量和業務水平的提高；2006年第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議修訂《審計法》；2010年國務院第100次常務會議修訂《審計法實施條例》；2010年審計署令第8號頒布新的《國家審計準則》。這樣，以《審計法》為核心的審計監督法律體系已初步建立、完善起來，審計工作逐步走上了法制化、制度化、規范化的軌道。

3.依法全面履行審計監督職能取得了顯著成效。依據憲法、審計法以及其它法律法規的規定，我國國家審計機關不僅有檢查權和報告權，建議權或司法移送權，還具有處理處罰權，是“握劍的騎士”，具有強大的威懾力和權威性。國家審計機關成立后，依法全面履行審計監督職能，對本級政府各部門和下級政府預算執行、決算，國有金融機構和國有企業的資產、負債、損益，國家建設項目預算執行、決算，國際組織和外國政府援、貸款項目的財務收支，農業、社會保障等專項資金。自2008年至今，審計署先后發布審計公告112個，曝光了大批財經問題和經濟案件，在維護國家財經紀律，保護國有資產，提高國有資產和公共資源的使用效益，保證國家各部門的財政收支，以及國有企事業單位財務收支的合法性、真實性和效益性方面做出了重要貢獻。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，是加強經濟責任審計法規制度建設、規范經濟責任審計行為、促進經濟責任審計工作科學發展的現實需要，對于增強領導干部依法履行經濟責任意識、完善領導干部管理和監督機制、促進懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義。

二、我國現行國家審計體制存在的問題

在取得成績的同時，也應該看到隨著社會主義市場經濟的進一步發展，政府職能的轉變，社會主義民主政治的發展，人民對政府和國有企業公共受托經濟責任監督要求的加強，審計環境發生了巨大的變化，我國現行審計體制暴露出了一些問題，制約著審計事業的進一步發展，主要表現為：

1.國家審計獨立性約束弱化。獨立性是審計的“生命線”。在我國《憲法》對國家審計的獨立性予以了明確規定：“審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”但在實際工作中，國家審計的獨立性往往受到各方面的干擾和限制。我國國家審計實行雙重領導體制，這種機構設置雖獨立于財政部門，但不獨立于行政部門，故其機構設置缺乏組織上的獨立性；國家審計機關的工作人員屬于行政機關公務員的一部分，按照公務員的管理體制予以管理，審計機關首長的提名權、副職領導的任免權由行政機關決定，所以其缺乏人事上的獨立性；審計機關履行職責所必需的經費保證，而其所需的經費由本級政府的財政保證，因此國家審計機關缺乏經濟上的獨立性。

2.責任追究模式存在弊端。《審計法》和《審計法實施條例》，對違法行為的界定、國家審計機關具有執法的權力和審計處罰條文都涉及較少，這常常造成審計機關的執法主體資格受到置疑，在查處違反經濟法規的行為時，往往只能依據其他部門的法律法規來處罰。而且2006年修改的《審計法》在規定中仍然使用的是“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”的表述，“可以”公告的表述意味著審計結果公告是一種任意的自由裁量行為，不具備強制力，弱化了法律制度本身應有的強制性。

3.政府績效審計發展滯后。隨著人們對受托經濟責任認識的深化，各社會利益集團為了自身利益不再滿足于對公共財產安全性和完整性的監督，而是要求公共財產整體效益的改善。于是，催生了政府績效審計。目前，我國的政府績效審計發展相對滯后。理論上，我國政府績效審計理論研究領域狹小，結構和內容尚不完備，未脫離財務審計而成為真正獨立的學科，特別是涉及到社會、政治、經濟和審計體制等深層問題的理論探討，總的來說仍處于嘗試探索階段。在實踐方面，財務審計仍是目前我國審計工作的主導，績效審計仍處于試點階段，使得績效審計工作總量占國家審計工作總量的比重較低，與績效審計比較成熟的國家相比存在很大差距。

三、對我國現行國家審計體制的評析

國家審計體制不僅反映了國家經濟發展和審計業務特性等自然屬性，而且更明顯地折射出國家民主政治、法制化建設和社會發展等社會屬性，反映了社會政治經濟發展對審計的需求和定位。應當承認，審計機關在執法過程中確實遇到過多方面的行政干擾，但這種干擾不是體制本身的問題，更不是審計機關行政型領導體制的特有弊端。在該體制下，我國國家審計近三十年來運行的結果是良好的，審計事業迅速發展，在實踐中發揮了積極的作用。

在政府的指導下，國家審計機關的審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實。在各級黨委、政府領導和有關部門的配合下，審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現、處理和糾正各種違反國家財經法規問題，積極配合有關部門查處大案要案，較好地發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉政建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調控體系。中央地方一盤棋，地方各級審計機關實行雙重領導體制，有利于審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機的整體。

綜上所述，現行的國家審計體制符合我國政治、經濟、文化、法律環境的特點，具有明顯的時代特征。它較好地體現了國家審計強制性、權威性和綜合性的特點；調動了地方政府的積極性和創造性，使審計工作得到政府的理解和支持；促進了審計工作與地方改革開放和經濟建設的有機結合，審計職能與政府機構其他職能的結合；促進了經濟信息的公開，使與經濟信息相關的權利的運用處在較透明的狀態下，推動了社會主義政治和經濟的發展；充分發揮了國家審計在審計組織體系中的主導作用，體現了高層次經濟監督的基本特征；表現出其應有的優越性——這是該體制的主流。

（作者單位：江西省審計廳、江西省移動公司）