稀土之爭

張繼勇

中國政府意識到問題的嚴重后，正逐步規范稀土開采和銷售。

美國總統奧巴馬在當地時間3月13日發表聲明，擬聯合歐盟和日本針對中國限制稀土出口向世界貿易組織（WTO）提出貿易訴訟。同時日本共同社指出，日美歐三方將就解除限制與中國展開磋商。如果問題得不到解決，將要求WTO成立專家組加以解決。3月13日，中國收到美國、歐盟、日本在世貿組織爭端解決機制下提出的有關稀土、鎢、鉬的出口管理措施的磋商請求。

此次訴訟涉及的稀土、鎢、鉬均為稀有金屬，在冶金、機械、化工、航天等領域應用廣泛，屬于不可再生的珍貴資源，均被中國列入實行出口配額許可證管理的貨物。

商務部條約法律司負責人13日就此發表談話表示，中方政策目標是為了保護資源和環境，實現可持續發展，無意通過扭曲貿易的方式保護國內產業。

訴訟醞釀已久

據悉，全球已探明1億噸稀土儲量中，中國占36%，卻長期供應全球90%以上稀土市場。而美國、俄羅斯、澳大利亞的稀土儲量分別占世界的13%、19%和5.4%。但受制于環境壓力，這3個國家2009年的稀土產量都為零。擁有豐富稀土資源的美國等西方國家，卻并不開采自己的稀土，而從中國大量進口稀土。雖然歐盟日本對稀土需求很高，但通過低價購買，已儲備大量稀土資源。

美歐日將中國稀土出口政策訴至WTO，事實上是醞釀已久。

中國是稀土第一生產大國，因無序開發和競爭，前幾年稀土曾以“白菜價”大量賤賣出口。自2008年以來，為保護稀土資源和環境，中國實行了更為嚴格的管理制度，其中就包括實行嚴格的出口配額管理。之后在出口配額縮減和更為嚴格的國內稀土整頓等共同作用下，稀土價格開始出現大幅上漲。

“美國、日本和歐盟等都在國際場合對我國稀土政策進行施壓，主要就是指責我國用配額來限制稀土出口。”一位稀土行業的資深人士對記者說。

在輿論施壓不斷的同時，2009年6月23日，美歐將中國鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共九種原材料出口政策訴至WTO，稱中國出口配額、出口關稅和其他價、量控制違反了中國入世的承諾。當時，就有業內人士提出擔心：這次的訴訟中雖然不涉及稀土產品，但是，歐美“投石問路”的舉動得到WTO支持后，很有可能將下一個目標鎖定稀土。

今年1月31日，WTO上訴機構就原材料爭端案發布裁決報告，駁回中國基于環境保護或供應短缺就初步裁定提出的上訴請求，終裁我國九種原材料出口限制違規。這一裁決無疑加劇了業內的擔心，認為這將成為稀土爭端案的參照范本。

“從九種原材料案終裁僅一個多月之后，美歐日就迅速發起對稀土的訴訟，就可以看出，稀土資源對于他們來說更加具有戰略意義。”商務部研究院研究員白明表示，國家間對戰略性資源的博弈正在加深。此外，尤其要注意的是，貿易爭端已經從“準入”向“準出”延伸。而在“準出”爭端方面，我國經驗尚少，亟須從戰略布局的角度做好準備。

中國國土資源經濟研究院專家張維宸在采訪中指出，如果世界范圍內的另外7成稀土儲量被啟用，完全能夠彌補中國行業整頓帶來的產量下降缺口，全球稀土供給仍將保持平穩。

商務部發言人姚堅表示：“為滿足國際市場對稀土的需求，多年來中國一直面臨環境和資源的壓力，努力保持了相當數量的稀土出口。我們希望世界其他有稀土資源的國家進一步開發其本國的稀土資源，向全球提供稀土。”

貿易爭端？還是貿易戰？

根據世貿組織爭端解決機制相關規則，爭端各方需在60天內進行磋商，爭取消除分歧。如磋商失敗，提出要求一方可要求在世貿組織爭端解決機制下成立專家組予以調查。一般來說，從正式提起訴訟到世貿組織專家組成立、發布初裁再到發布終裁，這個過程大約會持續2至3年。

世界貿易組織總干事帕斯卡爾·拉米近日在東京說，美歐日與中國圍繞稀土出口問題爭端的焦點是雙方對世貿規則和義務的不同解釋，并非某一方履不履行義務的問題。美歐日和中國在中國是否有限制稀土出口的權利問題上意見不一，這是基于對世貿相關規則的不同解釋。

拉米還表示，貿易爭端解決機制是世貿組織的重要財富，能有效防止貿易摩擦升級。他說，隨著全球貿易的擴大，肯定會出現一定比例的貿易摩擦，而自從世貿組織的貿易爭端解決機制誕生以來，貿易爭端從來沒有發展到貿易戰的地步。

面對西方的訴訟，商務部條法司司長李成剛在接受媒體采訪時表示，中國實行的稀土出口配額等政策產生的主要影響是價格方面，而不是在出口數量方面。 可能貿易摩擦會增多，但是我覺得雙方應該有這種智慧來駕馭這種局面，維持中美經貿關系，穩定朝前發展。

有專家分析，歐美之所以對中國稀土“窮追不舍”，一方面是出于國內利益需要，以獲得穩定的稀土供應；另一方面，市場供求表現與歐美訴訟的矛盾之處表明，歐美并非只盯某一種資源在某一階段的市場，而是長遠戰略布局，中國資源類產品正在陷入國際社會的深度博弈之中。

“美國帶頭發起訴訟的舉動可以說是意料之中”，對外經濟貿易大學中國WTO研究院副院長屠新泉說，現在美國經濟復蘇仍然緩慢，今年又趕上大選年，此時挑起訴訟，有經濟和政治雙重考慮。屠新泉還表示，稀土爭端案可以看作是歐美“投石問路”成功之后的舉動。目前國內應訴的最大難點可能就在于例外條款的適用，因為九種原材料案中世貿組織否決了中國援引環保例外條款的權利，而且從以往經驗來看，以例外條款取得勝訴的案例很少。但是總體來說，相比起原材料爭端案，由于我國已經加強了對稀土在國內生產環節的管理，因此，符合“內外對等”原則，勝算可能更大一些。

對此，復旦大學法學院教授龔柏華則表示，從訴訟請求來看，稀土爭端案與原材料案基本上是一樣的，因此，此前WTO對九種原材料爭端案的裁決無疑對中國不利，這也是歐美更加有底氣地提起稀土訴訟的重要原因。不過，他也指出，在案件具體的細節，比如國內管理政策等方面還是有不同的，因此有可辯之處。此外，如果能在專家組成立之前，達成訴訟雙方政策磋商和解，也可以就此終止訴訟進程。

政策推進 稀土業迎來復興之路

“西方不是喜歡中國的稀土，而是喜歡中國廉價的稀土。”長期以來，西方把稀土看作是戰略資源，中國卻只把它看做是普通商品。

過去中國面對投入少，高回報的稀土資源，在巨大的經濟利益驅動下，許多個人和企業私挖濫采、惡性競爭、各自為政，導致中國稀土行業一度陷入低迷。交易所得無法彌補稀土產地的環境損失，對當地發展弊大于利。稀土分離的化學過程產生大量污染物，對環境造成極大破壞。據稱，其中以稀土資源豐富的贛南為例，如果要對開采稀土等礦產破壞的土地進行生態修復，初步預計資金投入就將高達380億元以上。

中國政府意識到問題的嚴重后，正逐步開始規范稀土開采和銷售。鑒于稀土資源的稀缺性和對環境造成的嚴重污染，中國采取了一系列措施加強對稀有金屬的管理，包括對稀土開采、生產和加工進行治理，相應的管理不再采取單一的貿易政策，而是更多地通過產業政策、環保措施，全面地規范國內的生產、消費以及稀土出口，包括對出口進行配額管理。

工業和信息化部部長苗圩3月11日表示，為了珍惜我國寶貴的稀土資源以及可持續利用，全國稀土企業將整合組建為兩三家大型企業，“整合方案并不一定按省來劃分”。他同時表示，整合方案目前并沒有時間表。

商務部公布了2012年第一批稀土出口配額。商務部外貿司負責人表示，截至2011年11月，中國累計出口稀土14750噸，僅占全年出口配額總量的49%，大量出口配額沒有使用。為了保障國際市場需求，保持稀土供應的基本穩定，2012年全年的出口配額總量將與2011年基本持平。

國土資源部信息中心研究員劉樹臣認為，我國應加快實施優勢礦產的儲備政策，通過開發高附加值產品，從根本上提高資源利用率和使用價值，改變我國長期出口稀土初級產品的現狀。