政府官員和官僚組織的行為剖析

竇德靈

［摘要］安東尼·唐斯的《官僚制內幕》為我們揭示官僚制提供非常重要的視角，是一部探討官僚制問題的經典之作。通過此書對官僚制的內涵、組織中官僚的局限性等做了概括，唐斯在本書中將官員行為的剖析作為論述的重點之一，在此基礎上，對官僚組織的行為進行了分析，并探討了當前社會的官僚政治化現象，在一定程度上對“官僚組織已經過分擴張”這一論點提出了質疑。

［關鍵詞］官僚制行為剖析政府官員

［中圖分類號］D564［文獻標識碼］Ａ［文章編號］2095-3437（2012）08-00５８-0２

自20世紀初馬克斯·韋伯正式提出理性官僚制理論后，官僚制就如同一個揮之不去的幽靈耗費著社會學、政治學、公共行政學等學科研習者的精力，成為公共行政研究無法回避的論題。由美國著名政治學家和官僚制理論學家安東尼·唐斯所著的《官僚制內幕》是分析官僚組織和官僚行為、透析官僚制內幕的經典力作。

唐斯在《官僚制內幕》的緒論中提出，本書的目的在于建構一種有用的決策理論，該理論通過對官員動機、行為模式等方面的分析來幫助人們預測官僚組織的行為，從而提高決策質量。“此書試圖發展一種有用的官僚制理論。該理論力圖使分析家們至少能夠在某些方面準確預測官僚行為，并將官僚制理論融合進一個更寬泛的社會決策理論框架之中——特別是與民主相關的理論。當然，該理論不可能解決這個龐大而又復雜的領域中的所有問題。不過，我們希望能解決更多的問題，并且創立一個有待于其他理論家建立更多理論的基本框架。”[１]２

為了建構這一理論，作者提出了一系列假設、定律和命題。整個理論由四個部分構成：術語的定義、從三個中心假設發展而來的一套基本假設、理論環境假設、一系列適應該環境假設引申出來的命題。作者強調了該理論遵循自亞當·斯密以來經濟學的思想傳統，認為官僚化的官員，如同社會的其他代理人一樣，很大程度上是被自我利益所驅動的。

官僚制就好像是莎士比亞的“哈姆雷特”一樣，總是無法在形成一個普遍認同的觀點。和其他學者一樣，唐斯也提出了自己對官僚制的看法。但不同的是，他是在論述了“官僚組織的生命周期”的基礎上，才探討“官僚制”的定義。他將“官僚制”分為三層不同的含義：一，通常它指一個特別的制度或者制度的分類；二，它也意味著一個在大型組織內配置資源的特定方法，也就是“官僚化決策”；三，有時它意味著“官僚化”或者“區別于其他組織形式的官僚組織特性”。作者對于這三種含義采取的是排列式的說明，不置可否，而是強調道：“‘官僚組織將在不同的時間在所有這三種意義上被使用，究竟采用哪種定義須視情況而定。”[１]３０而作者自己也承認：“我們對官僚組織的界定存在著一定的模糊性。”[１]３３所以，從這個層面上說，唐斯對于“官僚制”含義的解答顯得較為寬泛。

根據書中第５章“官僚組織與環境的關系”、第6章“官僚組織共同的內部特征”、第7章“官員中的共同局限和偏見”、第１０章“官僚組織中的信息溝通”以及第11章“官僚組織中控制問題的本質”這些章節，我們可以窺探到唐斯對于官僚組織控制的一個理解。對于官僚而言，在組織運轉過程中，控制的難點其實引發于組織中官僚的局限性。這些局限性通過對以上章節歸納得出。

決策時間的局限性：對于處于層級中的官僚而言，每一個決定做出的時間是有限的，這導致對于問題的分析有可能不透徹。所以命令的執行很大程度上依賴于官僚的個人素質。

信息的掌握不對稱：組織內部的信息溝通存在正式溝通、半正式溝通和個人信息溝通（非正式溝通）。在這里，唐斯提出了塔洛克的“等級歪曲模式”，指出“在信息的垂直流動中，每個信息的平均歪曲程度，要比在水平傳播中的歪曲程度大得多。”[１]１２５從而闡述過多的層級會導致信息的傳遞失效，而這也是對開篇唐斯在界定官僚制組織“需要是大規模組織”的回應。而后唐斯針對問題提出應對之策，他概括為“反歪曲因素”。[１]１２７這些“反歪曲因素”包括有“信息備份”(人、事兩方面)、“減少中間人”(就是扁平組織結構)以及“利用防歪曲的信息”等。在談到“利用防歪曲的信息”時，唐斯談到了“越級匯報型的迂回途徑”，而這與“法約爾橋”理論則有著一定的相似性。

權力的有限：每個官僚所在職位的權力有限，而官僚的權力直接來源于職位，在面對不在自己職權范圍內的事務的時候，縱使被賦予一定的自由裁量權，也會不愿意去處理本不屬于自己但自己處理卻可以提高組織效率的事件，官僚更偏好于使用自由裁量權去處理私人事務。

權威的流失：唐斯認為，“只要理性的官員有決定選擇的權力，他們就會使用該權力來實現他們自己的目標。”[１]１４５每個官員在把來自上級的命令轉化成向下傳達的命令的時候都具有自由裁量權，而上級的意圖往往很難精確地貫徹到下層官員中，這種轉換便構成了權威的流失。

偏見的普遍存在：唐斯認為官僚組織成員之間的目標分歧，會轉變成“偏見”行為模式并引發利益沖突。根據作者的劃分，官員有“四種偏見”：第一，夸張地反映對其有利的信息，極力掩蓋對其不利的信息；第二，對職位上要求處理的政策和供選擇的行為方案抱有偏見；第三，執行上級指示時有不同程度的改變；第四，避免承擔可能削弱他實現自己目標的能力的風險。唐斯的這種論述，本質上是對官員是“經濟理性人”的實際再現。官員的偏見，不論表現在作出決策的過程中，或者是信息傳達中都傾向于自身的趨利避害。

從這里我們可以看出，唐斯在本書中將官員行為的剖析作為論述的重點之一。《官僚制內幕》的重要特點就是基于官僚動機和官僚處境的描述，這兩點并不能孤立來看。絕大部分的官僚都是處于一個既有上級又有下級的中間狀態，而官僚制采取的命令達到方式是首長負責制，上文所說的官僚的局限性也可以歸結到首長負責制。本身扮演的雙重角色，使得官員不論在對信息的把握還是在對于權力的運用上都要瞻前顧后，形成事實上的人格分裂。唐斯為更好地研究官僚的類型，將“官僚效用功能”劃分為兩個大類五種類型，即：完全自私的官員（權力攀登者、保守者）和混合動機的官員（狂熱者、倡導者、政治家）。作者認為官僚組織的成員最有可能成為哪種類型的官員，取決于三個主要因素：“第一個因素涉及他個性中固有的心理先天素質”，“第二個因素是被官員占據的位置的性質”以及“官員找到與符合他的心理傾向的特別類型相關的目標的可能性”。[１]９４作者進一步指出，這五種類型的官員是可以互相轉化的，并且界限也是模糊的。

在對官員行為剖析的基礎上，唐斯也對官僚組織的行為進行了分析。作者將一個組織系統的溝通分為三類：正式、非正式和私人溝通。由于官僚組織的信息溝通有信息歪曲的特征及其原因，官員也會采取一些措施來降低信息失真的程度，比如：重復和核查報告、反向偏見措施、消除中層人員數、發展能夠查處信息歪曲的證據等措施。唐斯指出官僚組織內部控制存在著三大定律：不完全控制定律，即沒有人能夠完全控制一個大型組織的行為；控制遞減定律，即組織規模越大，頂層官員對組織行為的控制力越弱；協調遞減定律，即組織規模越大，協調行動越困難。作者針對這些情況提出了一系列的克服措施。此外，唐斯探討了官僚組織的信息收集行為。在作者看來，信息的收集與調查在制訂決策和執行決策的過程中有著舉足輕重的作用。決策者在決策形成過程中以及在幾個行動方案中選擇最佳方案、評估下屬執行情況時都需要大量的信息作為選擇依據，同樣，下級官員在執行過程中也依靠執行環境的信息來貫徹上級的命令，并根據其他信息對決策進行及時的反饋與調整。

作者探討了當前社會的官僚政治化現象，在一定程度上對“官僚組織已經過分擴張”這一論點提出了質疑。作者認為，“官僚組織輸出的價值不能由自由市場決定，它必須通過某些其他的方法來決定，經常是通過政治選擇機制”。[１]２７５因此，對于官僚組織是否已經過分擴張很難以按科學的方法加以回答。但作者同時指出，“即使我們不能判斷官僚組織是否已經擴張，我們也可以提供一個與此相關的重要結論”。[１]２７６唐斯認為近期民主政體國家的官僚組織的近期擴張主要是為了回應非官僚機構的需求，而這種非官僚機構包括公民組織。在作者看來，在民主政體下，當官僚機構超出必要的規模時，公民組織會通過投票來限制甚至削減官僚機構的規模。因此，作者得出的觀點是：“只有當這種情況發生時（筆者注：民主政體建立時）我們才能斷定，官僚主義的總體規模與它正在為社會提供的服務相比，其組織規模比較適當。”[１]２７６作者也強調，這種結論不適用于非民主社會，他提醒非民主政體往往有縱容政府官僚組織擴張的內在趨勢，在這種情況下，政府官僚機構的擴張往往是過度的。

安東尼·唐斯的《官僚制內幕》為我們揭示官僚制提供了非常重要的視角，是一部探討官僚制問題的經典之作。當然，唐斯的這本著作也存在著一定的問題：唐斯整本書的敘述更多的是一種行政諺語的論述方式，他用一小節、一小段來講述問題，這樣的敘事難免要弱化章節間的邏輯體系；另外，作者對于官員行為五種類型之間關系的論述還有待完善。我們是不是要考慮下這五種類型在時間上和空間上是否能共存，也就是說如果不是互斥的話（因為可以互相轉化），那么是不是在時間上可以共存呢？這些都是值得商榷的。

［參考文獻］

［１］［美］安東尼·唐斯．官僚制內幕［M］．郭小聰等譯．北京：中國人民大學出版社，2006．

［責任編輯：陳明］