政府投資項目的全過程監控造價管理工作的探討

王玉芳

【摘要】目前政府投資工程數額越來越大，如何強化政府投資項目全過程監管，把建設工程控制在批準的投資限額內，嚴格有效控制工程造價，保證工程質量，提高工程效益，已引起各級政府、建設方的高度重視，但目前仍存在很多問題需要解決。本文以政府投資項目全過程造價控制與管理為研究對象，系統分析了我國政府投資項目造價管理的特點，從工程項目前期決策、設計、施工、結算等不同階段進行造價控制與管理，并對項目管理中存在的問題進行分析，提出如何加強政府投資工程全過程造價控制與管理，在此基礎上提出一些政府投資項目管理模式的改進建議。

【關鍵詞】政府投資項目；全過程；造價；監管

一 前言

我國已加入WTO，社會經濟迅速發展，政府投資工程數額越來越大，把建設工程造價控制在批準的投資限額內，以保證項目管理目標的實現，最大限度地取得投資效益和社會效益，加強政府投資項目全過程造價管理就顯得十分重要。

二 我國工程造價控制與管理的基本內容

工程造價是指完成一個建設項目所需費用的總和，包括建筑工程費、安裝費、設備費及其他相關費用，它實質上是指建設項目的建設成本，是對建設項目的資金投入。

工程造價管理的基本內容就是合理確定和有效的控制工程造價。工程造價的合理確定，就是在建設程序的各個階段，合理地確定投資估算、概算造價、預算造價、承包合同價、結算價、竣工決算價。

三 政府投資工程的特點

由于政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。

1．政府投資項目大多數集中在為社會發展服務，非盈利的公益性項目

政府投資項目大多數集中在為社會發展服務，這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區域發展經濟必不可少的基礎設施，是關系到改善投資環境、改善人民生活、加強國防安全的設施，所以國家財政基本建設資金必須集中投資在這些公益性的基礎設施上。

2．政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序

為保證政府投資項目的投資效益，一般政府投資項目采取了更嚴格的管理程序。這主要表現在：要按照國家規定履行報批手續，嚴格執行建設程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設計、邊施工的“三邊”工程；財政部門要執行項目評審程序，以保障財政基本建設資金不被浪費。

3．政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關注

由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是花國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，理所當然地成為社會輿論的關注焦點。

四 目前政府投資工程管理中存在的問題

由于管理體制上的問題以及監管約束機制的不健全，仍產生了大量的“拍腦袋”工程、“無效益”工程，工程領域成為職務犯罪的高發地帶，我國現行管理模式下仍存在許多弊端：

1．管理模式的弊端

一是權責不清，缺乏有效的監督和管理，容易滋生腐敗現象；二是“投、建、管、用”一體化問題突出；三是非專業化管理弊端嚴重，建設效果差；四是分散管理造成人、材、物浪費現象嚴重。因此必須從項目前期決策、概預算審計、施工管理、財務監督等方面，進一步加強和完善政府投資項目的管理。

2．“三超”現象嚴重

目前政府投資工程經常出現“三超”現象，即在同一工程上，出現概算超估算、預算超概算、決算超預算。要想確定建設投資規模和工程造價，必須在建設程序的各個階段，即從方案的提出，進行可行性研究，選擇最佳方案到設計和施工各階段，均應采用科學的計算方法和切合實際的計價依據。

3．設計人員不重視控制投資

在我國建設領域，技術與經濟相分離的現象較為普遍。許多國外專家指出，中國工程技術人員的技術水平、工作能力、知識面，跟外國同行相比，幾乎不分上下，但他們缺乏經濟觀念，設計思想保守，難以有效的控制工程項目投資。

4．施工技術人員不重視控制投資

首先，有些施工單位不制定控制目標，對批準的施工預算作為工程造價的最高限額重視不夠，總是先施工后算賬，很少考慮工程造價的控制問題。其次，對材料價格信息管理方法落后，使得占建筑成本60%～70% 左右的材料費用失去控制。最后，施工組織落后，對施工企業現有人、材、物沒有合理配置與利用，造成浪費，提高了工程造價。

五 加強政府投資項目的全過程造價控制與管理，保證政府資金的合理使用

1．項目決策正確性是合理控制工程造價的前提和基礎

項目決策正確，意味著對項目建設做出科學決斷，優選出最佳投資方案，達到資源的合理配置，有效控制工程造價。工程造價的計價與控制貫穿于項目建設的全過程，但決策階段各項技術經濟決策，對該項目的工程造價影響重大，特別是建設標準的確定、建設地點的選擇、工藝的評選、設備選用等，直接關系到工程造價的高低。據有關資料統計，在項目建設各階段，投資決策階段影響工程造價的程度最高，達到70%～80%。因此，正確的項目決策是合理控制工程造價的前提和基礎。

2．加強設計在投資控制中的“龍頭”作用，積極推行限額設計

一個工程在造價上是否合理，是浪費還是節約，在設計階段已大體定型。據西方一些國家分析，設計費一般只相當于建設工程全壽命費用1% 以下，而正是這少于1%的費用對工程造價的影響度占75% 以上。由此可見，設計質量對整個工程建設的效益是至關重要的，建設項目應逐步建立以設計優化為核心，設計階段為重點的建設項目全過程造價控制，大力推行限額設計，有利于促進設計單位提高設計水平、優化和比選設計方案，有效控制工程造價。

3．項目建設全過程實行公開招標制度

招投標承包制已在全國普遍推廣，并在合理降低工程造價、縮短建設工期、提高建筑產品質量及投資效益等方面取得了明顯效益，招投標的實施，使項目投資得到了有效控制。

政府投資項目要實行從項目方案、設計、勘測、監理、到施工、裝飾等全過程公開招標，在施工招標中重點推行工程量清單招標，提高招投標活動的透明度，為投標企業創造公開、公平、公正的市場競爭環境，擇優選擇承包人，有效控制工程造價。

4．加強建設項目施工階段工程造價的控制

第一，控制材料用量，合理確定材料價格。在工程造價的控制中材料價格的控制是主要的，材料費在工程中往往占有很大的比重，一般占預算費用的70%，占直接費的80% 左右。因此必須在施工階段嚴格按照合同中的材料用量控制，合理確定材料價格，從而有效地控制工程造價。

第二，嚴格現場簽證管理，掌握工程造價變化。建設單位要加強現場施工管理，督促施工方按圖施工，嚴格控制變更洽商、材料代用、現場簽證、額外用工及各種預算外費用，對必要的變更，涉及到費用增減的設計變更，必須經設計單位代表、建設單位現場代表、監理工程師共同簽字方為有效，建設單位的現場代表要督促施工方做好各種記錄，特別是隱蔽工程記錄和簽證工作，減少結算時的扯皮現象。建設單位應指派工程造價管理專業人員常駐施工現場，隨時掌握、控制工程造價的變化情況。因此嚴格現場簽證管理，是施工階段控制工程造價的關鍵。

5．加強結算管理，嚴格把好審核關

第一，政府投資工程的竣工結算，加強結算管理。政府投資工程的竣工結算，需有造價專業人員依據工程竣工圖、工程施工承包合同、招標文件、設計變更通知書、現場簽證變更單以及有關會議紀要、竣工資料等，對工程結算進行審查，主要對承包方多報的工程量、套價過高材料、設計變更、現場簽證以及承包方自身原因造成的返工項目、施工單位自身用工等不屬于簽證范圍的內容，進行嚴格審查，對工程結算的費用嚴格控制，對未按圖紙要求完成的工作量及未按規定執行的施工簽證一律核減費用，最后形成的結算交由審計部門，對政府投資工程嚴格把關。

第二，有關工程量清單招標工程的結算，做好工程價款調整。工程量清單漏項或設計變更引起新的工程量清單項目，其綜合單價按以下方法確定：工程量清單中原有的項目，應按報價中的綜合單價確定；工程量清單中有類似的項目，應參照類似工程項目報價中的綜合單價確定；工程量清單中沒有適用或類似的綜合單價，由承包人提出，經發包人確認后執行；由于工程量清單的工程量有誤或設計變更引起的工程量增減，屬于合同約定幅度以內的，執行原有綜合單價；合同約定幅度以外的，其增加部分的工程量或減少后剩余部分的工程量的綜合單價有承包人提出，經發包人確認后，作為結算的依據。

六 政府投資項目管理模式的改進建議

為了適用我國社會主義市場經濟發展的需要，建筑產品價格市場經歷了“國家定價—國家指導價—國家調控價”三個階段。為了做到企業自主報價，采用國際通行的工程量清單報價是一個有效途徑。

1．建立企業定額

目前，大部分施工企業是以國家或地區的預算定額作為施工管理、工料分析和計算施工成本的依據。隨著市場改革不斷深入，施工企業可以自行編制反映企業自身施工管理水平和技術裝備的企業定額。

2．理順定額和工程量清單的關系

按“定額量、市場價、競爭費”的思路構建改革框架，實現工程造價與市場變化的一致性，實現真正意義上的量價分離。鼓勵施工企業在國家定額指導下，制定適合本企業的報價定額，增強企業自身的市場競爭力。

3．改革費用屬性，理順費用構成

將指令性間接費調整為一定范圍內浮動的指導性費率，實施動態調整，采取市場價格為參考，考慮一定的調價系數，實施動態管理，促進市場公平、合理、合法的競爭。

4．建立工程造價信息網絡

各地區造價部門通過建立地區性的專家信息系統，定期發布反映市場價格水平的信息、政策規定和調整指數；通過選擇本地區多個具有代表性的固定信息采集點或吸收各企業作為基本信息員，收集本地區的價格信息，使地區主管部門發布的信息更具有實用性、市場性、指導性。

5．嚴格實行建設項目全過程的公開招標制度，杜絕將公開招標變為邀請招標甚至直接發包現象

建設工程造價也可由建設管理機構委托有資質的中介機構進行編、審，實行編、審分離制度，建設資金實施財務監管，專款專用，不得挪用。

總之，政府投資項目的全過程監控造價管理工作，是一個動態的過程，是一項系統工程，需要進行全過程、全方位的管理和控制，我們只有加強對每個環節的造價控制和審查，來發現項目投資上存在的問題和薄弱環節，促使投資管理不斷完善，減少或避免建設資金的流失，最大限度地提高政府工程投資效益。

參考文獻

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