我國地方政府或有負債會計問題分析

賈璐

【摘 要】 目前，我國地方政府或有負債不斷增加，對地方經濟的可持續發展造成了潛在的威脅，從而制約了國民經濟的健康穩定發展。掌握地方政府或有負債的特點、構成，探討研究有效的確認、計量、報告和管理模式，對減少地方財政風險，保持地方經濟的穩定發展具有現實意義。

【關鍵詞】 政府或有負債； 確認； 計量； 披露

積極防范和化解財政風險，已成為當前地方各級財政需要慎重對待的問題。而政府的債務風險已成為財政風險的核心。政府債務風險，不僅來自于直接債務，還包括隱性債務、或有債務相關的風險。政府或有負債并不一定是由各級政府行為引起的，是政府作為社會管理者，出于社會道義而承擔的相應善后責任。由于其具有不確定性和下級到上級政府之間的轉移性，所以很容易被忽略。或有負債的大量形成，給各地財政帶來巨大的潛在威脅，不僅危及各國經濟的安全，也影響到國民經濟運行的穩定性和財政的可持續性。各國政府應建立政府或有負債確認、計量、報告及披露制度，充分認識政府或有負債引發財政風險的可能性。

一、政府或有負債的構成

國際貨幣基金組織（2001）在《財政透明度手冊》中將政府的或有負債定義為：如果發生特定事件將必須支付的成本，其時間和數量取決于某些不確定的未來事件的發生。政府或有負債與企業或有負債有相似之處，都由過去事項引起，結果具有不確定性。但二者也有明顯差異，企業或有負債是由企業行為引起的，企業認同且能有效地計量，是顯性的；而政府或有負債并不一定是由本級政府行為引起的，我們可以根據其確定程度分為顯性和隱性兩大類。

（一）顯性或有負債

顯性或有負債是指以法律、合約等形式加以明確記載和規定的、在某些事件發生時政府必須要支付的債務，政府對此承擔直接法律支付義務。主要包括：1.政府貸款擔保（包括（1）外國政府、國際組織及金融機構；（2）國內金融機構；（3）從上級政府取得的；（4）融資平臺公司等的貸款擔保（剝離一般商業貸款數））；2. 地方擁有全部和部分股權的金融機構的不良資產和支付缺口；3.國有企業拖欠的養老保險基金；4.對自然災害等突發事件的救助等。

（二）隱性或有負債

隱性或有負債則是指未經法律確認，但某些事件一旦發生，政府不得不去承擔其他經濟主體無法清償的債務。主要包括：1.下級政府財政收支缺口和所有未清償債務；2.地方金融機構未清償機構債務的最后清償；3.以政府名義融資違規運作形成的或有負債；4.地方國有商業銀行和部分國有企業的救助等。

二、政府或有負債的確認

對政府或有負債進行確認是計量、披露和報告的基礎，但到目前并沒有一個統一標準。本文認為政府或有負債只要滿足會計確認條件，就應該將其確認，并在有關的政府會計報表中加以披露。對政府或有負債的確認應從初始確認、后續確認及終止確認三個環節考慮。

（一）初始確認

對政府或有負債的會計確認條件，國外一些相關機構做了研究，其成果可以借鑒。國際公共部門會計準則第19號（IPSAS19）《準備、或有負債和或有資產》中規定“只有滿足以下條件時，政府或有負債才可以確認為準備，在財務報表中列示。除此之外，其他政府或有負債不能確認：1.實體因過去的事項承擔的現時義務（法定的或推定的）；2.履行該義務很可能導致反映經濟利益或潛在服務的資源流出；3.該義務的金額能夠可靠的計量。”

（二）后續確認

政府或有負債在初始確認之后，是否還需要進行后續確認取決于下列條件：1.在運用現值計量政府或有負債時，由于新近獲取信息的變化導致已確認的政府或有負債發生增加或減少；2.部分償還已確認的負債。

（三）終止確認

1.完全清償了已確認的一項負債；2.已確認的某項負債經過債務重組或其他原因，債權人已放棄對該項負債的本息償還權的要求。

由于我國預算會計采用的是收付實現制，并不要求確認或有負債，但為了滿足政府對負債風險的控制，提高我國財政透明度，在對或有負債進行確認時，要匯編政府可能承擔的所有或有負債的種類；確認每類或有負債是否滿足確認條件；評估或有負債已有信息的準確與完整，因此，對政府或有負債信息的收集和加工是政府或有負債確認的前提。

三、政府或有負債的計量

政府或有負債的不確定性以及其顯性和隱性的特征導致了其數值很難準確估計，選擇恰當的計量方法是關鍵。中外眾多學者提出了很多可行的方法，主要有以下幾種：

（一）風險概率法

首先確定幾種概率層級，然后依據各種或有負債對應的不同風險概率，對或有負債進行計量，這種計量方法多適用于顯性化的或有負債。用公式表示即：

CL=cl1p1+cl2p2……+clnpn

其中，CL（contingent liability）表示或有負債總額，n表示或有負債轉化為直接負債的風險概率層級，cln表示不同風險層級下的或有負債數額，pn表示不同層級的風險概率值。為了簡便，可以考慮將或有負債依據風險程度劃分為四級，即：很高風險、高風險、中等風險和低風險，假設這四個層級的風險概率值分別是95%、75%、50%和15%。當然，不同地方政府也可以依據本地的情況進行更符合實際的假設。這種方法對于擔保型或有負債更具有可操作性。選取的概率值不同，得出的或有負債顯性化的數額也就不同，因此，如何確定合適的概率值是關鍵。除擔保型的或有負債外，其他類型可計量的或有負債，也可以參照擔保型或有負債的方法通過調整風險概率來計量估算。

（二）期望現金流量法

政府或有負債的一個重要的特征即其數值的大小與政府主觀評價相關。對政府或有負債的確認，不一定是基于“過去事項或者現存事實”，而是基于對未來狀況的分析。因此政府或有負債的計量必須面向未來。基于該特點，政府或有負債的計量可以考慮按照預計未來現金流出的現值進行計量。現值作為政府或有負債的計量屬性，其技術運用的難點在于如何估計現金流量的金額與時間，如何進行風險和不確定性調整。

傳統的現值計量法通過單一的一組現金流量（估計值）和單一利率（與風險相對應）相乘來估算所計量項目的現值。這種方法的應用較為簡單，易于操作，但這種方法將或有負債的不確定性全部納入到對利率的選擇上，假定單一利率能夠反映對未來現金流量和合理的風險溢價的預期，從而風險越大，折現率就越高，風險越小，折現率就越低。這與現實中或有負債導致的未來現金流量的復雜性是不相符的，而且這種方法將所有不確定性都體現在利率選擇上，所以往往需要從現有市場中尋找一個與所計量項目類似的項目來確定其折現率。當政府或有隱性負債不存在類似的市場項目時，方法的運用就受到了限制，而且利率只能反映現金流量金額上的不確定性，不能反映現金流量時間上的不確定性。因此，在相對復雜的情況下，傳統的現值法不適用。

期望現金流量法是一種比傳統法更有效的計量方法。它可以對所有可能的現金流量進行預期，而不是單一最可能的現金流量。該方法有兩種模型：模型1是將風險明確體現在現金流量中，應用時要求估計現金流量的同時就要考慮風險的大小，而折現率采用的是無風險利率。模型2是期望現金流用與內含于期望現金流中的風險相稱的折現率進行折現（風險調整折現率）。換言之，期望現值技術要求要么在期望現金流中進行風險調整，要么在折現率中進行風險的調整。期望現金流量法常常運用于信息具有很多不確定性的情形，因此，期望現金流量法著重于對資產或負債的不確定的現金流量分析和對計量所用假設更加明確的情形下，此種方法對隱性或有負債更為適用。

（三）或有權益分析法

或有權益分析法是對或有權益定價的一般化的期權定價理論，在現代金融理論中被廣泛用于企業基于股權和債權市價的違約概率的測度。自1992年以來，美國聯邦政府的管理和預算辦公室開始采用或有權益分析模型來預測擔保在未來5年甚至更長時間內的預算成本。至此，或有權益分析已經成為分析政府擔保的一種極其有用的工具。下面構建一個用于估算政府擔保債務的或有權益分析模型。

或有權益分析法定義了資產價值和負債價值的基本關系，把資產、負債和所有者權益看成是相互關聯的組合，可以描述為：A（t）= J（t）+ D（t）

其中， A（t）代表資產價值， J（t）表示權益的市場價值， D（t）表示風險債務的市場價值，t表示不同的時期。其中，風險債務的市場價值又等于無違約債務價值（B）減去債務擔保價值（G）。即：資產（A）=權益（J）+風險債務（D）=權益（J）+債務賬面價值（B）-債務擔保（G）

根據或有權益分析理論，政府債務價值和權益價值都可用期權模型化來進行定價。或有權益分析方法的核心就是把各部門的權益或擔保看作期權，并運用期權定價模型進行定價。具體步驟如下：

1.根據市場數據模擬政府部門權益價值J及其波動性σJ。

2.資產價值A和資產波動性σA可根據以下公式推算：

J=A0N（d1）-Be-rftN（d2）

J表示權益價值，A表示資產價值，A0表示資產初始價值， B表示債務賬面價值，r表示連續復利的無風險利率，σA表示資產年波動率，N（d1）， N（d2）為累積正態概率。

3.求得權益價值和資產價值后，根據資產等式求得風險債務（D）=A-J；債務擔保價值（G）=B-D。

但需要指明的是或有權益分析法要依賴于風險會計資產負債表，風險會計資產負債表與傳統資產負債表的不同在于，前者體現了包含或有要求權在內的所有資產負債的市場價值，而后者只是按穩健性原則記錄資產負債的會計價值，不包含或有要求權。

四、政府或有負債信息的披露

為了反映政府的綜合財務狀況，各級地方政府有必要提供關于政府隱性負債和或有負債的規模及其分布狀況的全景式信息。在目前預算會計體系內，可以考慮通過在地方政府資產負債表中專門列示或有負債項目（對項目整體數據中的或有負債部分的估計數明確列示），同時在報表注釋中對或有負債項目的具體信息補充說明的方式進行披露。以下本文就政府或有負債的披露方法（表1）提出設想：

此外，在報表附注部分，也可以從以下幾個方面進行規范的披露表述：

1.或有負債形成的原因。寫明或有負債發生的具體原因及過程，披露相關的基本信息，闡明或有負債發生可能性的概率。

2.或有負債預計產生的財務影響。或有負債的產生對財務會產生多大的影響，對或有負債的金額進行確認、計量的統計依據和統計方法進行說明，無法預計的要在附注中說明理由。

3.獲得其他方補償的可能性。地方政府能夠獲得多少補償，以什么方式進行補償，都需要在附注中說明。

今后應逐步建立地方政府或有負債信息披露制度，在地方財政預算中公開計入和反映地方政府或有負債的規模和數量，建立能精確反映政府財務狀況和風險的完整賬戶和綜合的財政報表，為審議預算提供決策幫助，有效控制和降低財政風險。

五、結束語

傳統的預算會計長期以來采用收付實現制，但本文以上所提出的諸多設想都是在以“權責發生制”為會計確認基礎的前提下才能實現的。權責發生制能夠反映政府包括現金資產和非現金資產在內的所有資源，包括直接負債和或有負債在內的所有負債。政府可以通過對其擁有的所有資產和負債進行分析，預測未來政府活動對資源和負債產生的影響，據此制定決策并不斷調整和修正影響，從而實現政府資源與支出責任的大體平衡。因此，要解決政府債務會計確認、計量、披露、報告中存在的諸多問題，首先就要變革政府債務會計的會計確認基礎。

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