在城鎮化過程中如何切實保護好耕地

朱永明

耕地保護動力來源于憂患意識，只有清醒地認識到耕地問題的重要性，才能增強耕地保護的自覺性。同時，要客觀評價城鎮化進程中耕地非農化，認識到一部分耕地損失是城鎮化進程中的代價性損失。目前耕地減少很大程度上是由于沒有有效、集約利用土地，并不是由于城鎮化本身造成的。

處理好城鎮發展與耕地保護之間的關系，要從全局、長遠的角度出發，從土地資源人均占有少的實情出發，在科學設定人口規模的前提下，通過強化各級土地利用總體規劃的編制和實施，集約利用土地，既做到保證基礎設施等必要的建設用地服務于宏觀經濟發展大局，又保證不突破18億畝耕地的底線。

加強小城鎮建設，促進城鄉一體化進程。小城鎮是城鄉一體化的中心環節，要充分發揮小城鎮聯結城鄉的特殊地位與功能，完善小城鎮醫療、衛生、交通、社會保障等機制，促進城鄉一體化進程。使分散的農村居民點向中心鎮集中，并初步形成以多個衛星城市包圍一個大中心城市的格局。這樣可以使農村的居住條件、消費方式、生活質量、生活方式向城市靠攏，同時通過土地整合，耕地面積增加，城鎮建設用地增加，農村居民點用地減少，土地利用效益提升，最終實現“雙增一減一提升”的目標。

科學制定土地總體利用規劃，提高土地利用技術。為了在城鎮化進程中穩定耕地資源，實現城鎮化進程中與確保糧食穩定的協調發展，應按照集約化的原則科學地編制土地利用總體規劃，并以此為依據編制城鎮建設規劃和農村土地保護規劃，形成一體化的規劃體系，從而在宏觀上指導城鎮化發展和農村土地保護。在城鎮的建設規劃中，要盡量利用現有城鎮的存量土地，全面清理處置閑置土地。可以通過土地置換和企業改制等方式，對城鎮的存量土地進行調整和改造，優化市區土地利用結構，促進土地利用集約化程度。

另外，還可以通過發展土地開發和復墾技術、集約型土地利用技術、提高土地質量型技術，以及各種與土地利用相關的技術，以增加各類土地經濟供給總量，提高土地質量和產出能力，緩解或者減輕用地矛盾，實現耕地保護和其他土地利用的綜合協調。

建立健全土地管理相關制度，強化政府在耕地保護中的調控作用。首先要健全實現城鎮化與耕地保護及其全部土地利用綜合協調的土地制度，改革我國土地資源管理體制，建立長效機制。在農村農用地制度上加強土地產權制度建設、堅持和完善農地集體所有制、家庭承包使用制以及農地流轉機制；在農地非農土地制度上一要注重村莊居民點的數量、等級規模及分布，調整農村居民點的用地規模和內部結構并且加強農村住宅的科學設計。

二要從征地和供地兩方面規范政府的行為，嚴格控制農地轉為建設用地的數量；在城鎮土地制度上要本著提高城鎮土地資源配置效率，減輕非農建設占用耕地壓力的原則。

其次要加強耕地利用狀況動態監測，強化城鎮化進程中耕地保護的法制建設。建立嚴格規范、上下統一的土地利用公示制度，使各地城鎮化進程中的耕地資源狀況透明化，各部門互相監督。通過GIS，RS的有機結合實現全國耕地資料的實時采集、更新與分析，及時確定耕地用途的變更方向和變更的數量，實現對全國耕地保護的有效監督。同時制定并嚴格執行相關的法律法規，對違法占用耕地的行為進行阻止和懲處。

以推進節約集約用地為重點，提高建設用地利用率。土地的珍貴性和土地供求矛盾的尖銳性，要求實現城鎮發展與耕地保護和利用的相互協調，這都必須要對土地資源實行集約和節約利用，堅決杜絕土地浪費。城鎮土地在地理上和經濟上都要依靠農地，特別是依靠為城鎮提供“菜籃子”的耕地，集約利用城鎮土地，也就是保護了耕地，從而實現城鎮化與耕地保護的相互協調。因此，城鎮建設過程中，必須堅持需求引導與供給調節，合理確定新增建設用地規模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規模：加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張；積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。

改革和完善戶籍管理制度，鞏固我國城鎮化成果。戶籍改革最核心的內容是打破城鄉界限、地區界限和城鎮界限，把戶籍制度中的人口流動信息登記職能與附加在戶籍制度上的教育、經濟福利等權利分開，確立戶籍自愿流動登記制度。戶籍改革的關鍵，是戶籍改革以后二元結構要改變。如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。因此應對社會保障、計劃生育、義務教育，特別是農村土地承包和集體經濟收益分配等與戶籍制度改革相關的現行法律法規政策進行一次全面清理。

在發展經濟過程中，應以土地利用總體規劃和城鎮規劃為導向，優先保障耕地和基本農田用地，立足存量士地的內部挖掘，大力開展土地開發復墾整治，實現耕地面積增加、質量提高，促進了城鄉土地節約集約利用。

[1]肥西縣國土資源局.安徽省肥西縣土地利用總體規劃大綱說明（2006～2020）

[2]萬王茂，韓桐魁.土地利用規劃學.北京：中國農業出版社，2002

[3]熊鷹.區域土地城鎮化進程中的土地利用問題—以長沙縣為例，2007.70