包裝物減量立法的四大爭議

陳建 陳余泓

7月23日下午，市十三屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議對(duì)《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定（草案）》進(jìn)行了審議。這部僅有十二條的法規(guī)草案，在初審時(shí)卻引發(fā)常委會(huì)組成人員熱議。會(huì)后，市人大常委會(huì)法工委專門召開了兩個(gè)座談會(huì)，分別聽取基層執(zhí)法人員、消費(fèi)者、銷售企業(yè)對(duì)法規(guī)草案的看法。

爭議焦點(diǎn)之一：

包裝物減量工作的主管部門是誰？

商品包裝的內(nèi)容很廣，管理工作分別涉及發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、環(huán)保局等多個(gè)部門，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政府“三定方案”都沒有明確該項(xiàng)工作的主管部門，現(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)工作職責(zé)分工不清，管理界面模糊。

經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)，《規(guī)定（草案）》明確由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門全程負(fù)責(zé)商品包裝物減量的監(jiān)管工作，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的包裝物減量均由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。其目的是讓監(jiān)管責(zé)任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且從標(biāo)準(zhǔn)管理的角度，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作相比其他部門更有技術(shù)手段支撐。對(duì)此，市人大常委會(huì)委員沈國明提出，質(zhì)監(jiān)部門既制定標(biāo)準(zhǔn)又執(zhí)法的規(guī)定不合理，可能導(dǎo)致其職能不清，也可能導(dǎo)致尋租。

同時(shí)，質(zhì)監(jiān)部門是否能夠挑起“主管”的擔(dān)子？這樣的分工能否實(shí)現(xiàn)高效的監(jiān)管？在質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法第一線的工作人員反映，從機(jī)構(gòu)“三定”方案來看，質(zhì)監(jiān)局主要從事生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對(duì)流通環(huán)節(jié)無論是執(zhí)法隊(duì)伍力量還是監(jiān)管手段，都不及工商部門“內(nèi)行”。上海食品安全監(jiān)管由市食藥監(jiān)局牽頭管理到分段管理再到設(shè)立市食安委的變遷，也讓環(huán)保公益組織自然之友的發(fā)起人顧訓(xùn)中不免憂慮，市質(zhì)監(jiān)局與其他部門之間是平級(jí)關(guān)系，它是否能夠勝任與其他部門間的協(xié)調(diào)工作，將來是否也會(huì)像食品安全監(jiān)管一樣，需要再設(shè)立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)辦公室？

事實(shí)上，市人大常委會(huì)在起草《規(guī)定（草案）》時(shí)，也考慮到了其他相關(guān)部門在包裝物減量工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，因而對(duì)工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)信息化、環(huán)保等部門加強(qiáng)工作協(xié)同，共同做好商品包裝物減量工作提出明確要求。如要求工商、食藥監(jiān)等部門在開展有關(guān)商品質(zhì)量監(jiān)督檢查時(shí)，將商品包裝情況納入檢查內(nèi)容。

爭議焦點(diǎn)之二：

行業(yè)協(xié)會(huì)如何規(guī)范自律？

包裝物減量工作需要全社會(huì)共同推進(jìn)，《規(guī)定（草案）》確立了“企業(yè)自我約束、政府管理引導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范自律、社會(huì)共同監(jiān)督”的原則。同時(shí)，《條例（草案）》倡導(dǎo)充分挖掘行業(yè)協(xié)會(huì)的作為空間，提出行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定并組織實(shí)施嚴(yán)于國家強(qiáng)制性規(guī)定和本市指導(dǎo)性規(guī)范的行業(yè)自律規(guī)范；對(duì)國家和本市尚未制定限制商品過度包裝標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)性規(guī)范的商品，可以制定相應(yīng)的行業(yè)自律規(guī)范并組織實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)還可在政府相關(guān)部門指導(dǎo)下，組織開展商品簡易包裝的認(rèn)證。

對(duì)此，與會(huì)人員存在意見分歧。一方認(rèn)為，行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，是完善市場監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。在治理商品過度包裝方面，行業(yè)協(xié)會(huì)已有積極實(shí)踐。如上世紀(jì)九十年代，面對(duì)市場上出現(xiàn)的月餅豪華包裝，本市一些行業(yè)協(xié)會(huì)就曾聯(lián)合制定行業(yè)自律規(guī)范，對(duì)規(guī)范月餅包裝起到了積極的作用，為國家出臺(tái)月餅包裝標(biāo)準(zhǔn)提供了積極借鑒。因而，《規(guī)定（草案）》的制度設(shè)計(jì)是切實(shí)可行的。而另一方則認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的自律規(guī)范，在法律效力上不及國家強(qiáng)制性規(guī)定和本市指導(dǎo)性規(guī)范，生產(chǎn)企業(yè)未必“買賬”。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)商品簡易包裝認(rèn)證的規(guī)定，作用和權(quán)威性如何，也建議斟酌。

爭議焦點(diǎn)之三：

銷售者應(yīng)該承擔(dān)哪些義務(wù)？

商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)源頭來規(guī)范包裝行為應(yīng)最為有效。但上海是個(gè)開放性的大市場，非本地生產(chǎn)的商品占很大比重，只有通過對(duì)銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管并向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，才能對(duì)源頭起到有效的管控作用。經(jīng)過反復(fù)研究，《規(guī)定（草案）》將銷售環(huán)節(jié)作為管理的主要抓手，對(duì)銷售者的責(zé)任義務(wù)作了較為明確的規(guī)定。一是明確銷售者對(duì)商品進(jìn)行包裝，不得違法國家限制商品過度包裝標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性規(guī)定；二是銷售者應(yīng)當(dāng)與商品供應(yīng)方明確約定商品包裝必須符合強(qiáng)制性規(guī)定，并在進(jìn)貨檢查驗(yàn)收時(shí)對(duì)商品的包裝情況進(jìn)行核查，必要時(shí)可以要求商品供應(yīng)方出具商品包裝檢測報(bào)告。同時(shí)規(guī)定商品包裝違反強(qiáng)制性規(guī)定，或者商品供應(yīng)方拒絕提供商品包裝檢測報(bào)告的，銷售者可以按照合同約定拒絕進(jìn)貨。三是不得銷售違反強(qiáng)制性規(guī)定的商品。

銷售商感到，回收包裝和進(jìn)貨把關(guān)這兩條規(guī)定的可操作性不強(qiáng)。比如百貨商場里，商品種類多達(dá)數(shù)十萬種。有的商場與生產(chǎn)商之間采用的是聯(lián)營聯(lián)銷的模式，各柜臺(tái)自行進(jìn)貨銷售，銷售商對(duì)商品屬性、檢測技術(shù)都不夠了解，沒有足夠的精力和能力沖到“第一線”去“把關(guān)”。此外，包裝檢測報(bào)告成本高達(dá)2000元至25000元，如果要供應(yīng)方出具報(bào)告，無形中增加了供應(yīng)方的成本。

對(duì)于要求提供檢測報(bào)告的情形，市人大城建環(huán)保委副主任委員陳兆豐解釋到，《規(guī)定（草案）》特別增加了限定詞“必要時(shí)”，主要是指商品包裝存在過度包裝嫌疑，銷售者較難判斷時(shí)，并不是所有的重點(diǎn)監(jiān)管商品都要提供檢測報(bào)告。

爭議焦點(diǎn)之四：

法律責(zé)任的“板子”打在誰身上？

目前國家雖有限制商品過度包裝的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏相應(yīng)罰則，因此治理商品過度包裝往往難以奏效。立法調(diào)研中各方面都提出，對(duì)過度包裝設(shè)定法律責(zé)任，已是當(dāng)前管理部門處置違法行為需要突破的問題。

《規(guī)定（草案）》對(duì)生產(chǎn)者違反強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行商品包裝的，作“責(zé)令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定。而對(duì)銷售者銷售違反強(qiáng)制性規(guī)定的商品的，責(zé)令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。

對(duì)此，銷售商感到“很不公平”。他們認(rèn)為，商品過度包裝主要責(zé)任在于生產(chǎn)者，銷售者僅僅是為商品提供了流通渠道。本著“過罰相當(dāng)”的原則，應(yīng)該對(duì)生產(chǎn)者處以重罰，而非銷售者。

對(duì)此，立法者也感嘆這是“不得已而為之”。由于清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等上位法對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的過度包裝行為未規(guī)定相應(yīng)處罰，按照立法法的有關(guān)規(guī)定，地方立法對(duì)此不宜設(shè)定罰則。因此，《規(guī)定（草案）》對(duì)生產(chǎn)者違反強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行商品包裝的，只作“責(zé)令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定。考慮到本次立法將監(jiān)管重點(diǎn)設(shè)定在銷售環(huán)節(jié)，而上位法未對(duì)“銷售違反國家強(qiáng)制性包裝規(guī)定的商品”這一行為作規(guī)定，因此地方立法存在設(shè)立罰則的空間，遂對(duì)銷售者的違法行為設(shè)定了罰則。但同時(shí)，由于銷售環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)是密不可分的，立法者也希望通過對(duì)銷售環(huán)節(jié)的約束，將過度包裝的理念傳導(dǎo)至生產(chǎn)環(huán)節(jié)，形成“倒逼機(jī)制”，這也可以視作立法中的一次探索和嘗試。