上海立法促垃圾源頭減量

程環

城市經濟的快速發展、城市化進程的不斷加快以及人口規模的持續增長，不斷放大著上海生活垃圾管理的難題與矛盾。目前上海生活垃圾日產生量近2萬噸，而日處理能力僅約1萬噸，垃圾處理能力遠低于產生量，可以說垃圾管理問題已成為城市發展繞不開的難題。

2011年下半年，上海市人大常委會對本市垃圾分類和減量化工作開展了專項監督。針對目前居民生活垃圾構成中商品包裝物比重過大，尤其是過度包裝、包裝物回收利用度不高的情況，許多委員建議，應當通過立法對商品包裝予以規范，對“過度包裝”予以限制，從源頭上減少生活垃圾的產生。在市十三屆人大五次會議上，顧肖榮等市人大代表也提出了制定《上海市限制商品過度包裝條例》的議案。

2011年年底，市人大常委會啟動了限制商品過度包裝的立法調研，成立了立法調研領導小組，并由市人大城建環保委、財經委、法工委和市政府相關部門組成工作小組，擬從限制商品過度包裝、規范商品包裝入手，促進生活垃圾的源頭減量。

立法面臨三大難題

在前期立法調研中，工作小組曾面臨三大難題：

首先是對立法必要性的認識存在分歧。部分同志認為公眾對限制商品過度包裝現象普遍表示認同，政府應當進行有效管理；另有部分同志認為，過度包裝現象存在表明其有市場需求，政府不應干預。

其次是對地方立法能否從源頭上控制過度包裝商品的產生有疑慮。一方面，根據國家《標準化法》，地方立法僅可以針對沒有國家標準和行業標準而又需要在地方內統一的工業產品的安全、衛生要求制定地方標準，而過度包裝問題不在此限；另一方面，在本市流通的商品大部分產地不在上海，地方立法難以對行政區域外的生產企業進行源頭管理，立法的作用有限。

第三是對如何懲處過度包裝行為有困惑。雖然目前國家出臺了《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等法律，但都沒有對過度包裝的行為規定罰則，而根據立法法，上位法如果對某一行為沒有規定相應的法律責任，地方立法不能直接對該行為設定法律責任。據此，對于商品過度包裝問題，上海地方立法不能直接設定罰則。尤其在目前國家商品包裝強制性標準僅限于《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》、《月餅》的情況下，本市率先立法難度很大。

立法思路浮出水面

對于這三大難題，工作小組積極尋找解題路徑。對立法的必要性和可行性進行了充分論證，并邀請媒體同步跟蹤報道。期間還在人大公眾網和代表網上開展了問卷調查，10天內共吸引800多人參與，其中90%以上參與者認為上海對限制商品過度包裝進行立法很有必要。通過深入調研和反復論證，大家認為，上海作為人口高度密集、土地資源稀缺的特大型城市，對限制商品過度包裝進行立法具有現實意義和緊迫性。工作小組通過反復調研，聽取公眾意見，基本確立了三個環環相扣的立法目標：一是對商品過度包裝進行約束和限制，促使國家的強制性規定得到有效落實；二是實現包裝廢棄物和生活垃圾的減量化，促進資源的綜合利用，推動上海經濟社會的轉型發展；三是促進商品合理包裝，引導健康、節約和環保的消費理念，倡導良好的社會風尚。

為此，立法工作組確立的基本思路為：一是從實際出發，不追求法規體例的完整性，采用若干規定的形式，抓住關鍵管用的制度，堅持有幾條寫幾條。二是以國家限制商品過度包裝標準為基準，將商品包裝劃分為兩大類，對國家有強制標準的實行重點監管，以約束性規定為主，為政府部門實施有效管理提供法律支撐；對國家暫未制定標準的，以倡導性規定為主，激勵和引導全社會開展包裝物減量工作。三是針對上海的市場流通性特點，將監管的重點放在銷售環節，通過強化流通環節的監管，加重銷售者的責任實現向生產環節的傳導，達到控制源頭的作用。

按照上述立法思路，工作小組在廣泛聽取各方面意見和建議，學習借鑒國內外相關立法經驗的基礎上，努力統一各方面的思想認識，積極破解立法中的難點問題。圍繞管理抓手、管理體制、法律責任等問題，逐個上門與市政府相關部門進行溝通，反復聽取各類企業的意見，并邀請法律專家進行論證，在交流探討中達成共識。草案征求意見稿形成后，又多次征求市政府相關部門、常委會組成人員的意見。期間，工作小組還兩次赴京就立法中的有關問題向全國人大法律委、環資委、法工委，國家發改委、國家質檢總局等作專題匯報，他們對上海率先立法，探索限制商品過度包裝的做法表示肯定和支持。

需要說明的是，法規曾定名為《上海市限制商品過度包裝若干規定》，但考慮到如果僅圍繞限制商品過度包裝開展立法，法規的適用范圍將非常有限，目前只能規范國家已有強制標準的食品和化妝品。而以商品包裝物減量作為立法的切入點，可以覆蓋所有商品，既可以對食品和化妝品領域的商品過度包裝問題采取約束性措施，又可以對其他商品采取一些激勵引導措施，引導企業開展包裝減量和資源回收利用，不僅可以拓展立法空間，更能起到積極的導向作用。這也是不少發達國家的普遍做法。基于上述考慮，將法規名稱定為《上海市商品包裝物減量若干規定》。