新時期水利工程管理措施的探討

樸哲浩

(水利部建設管理與質量安全中心 北京 100038)

桑崇剛

(重慶市開縣水務局 405400)

1 引言

水利工程管理是水利工程發揮效益的前提和保障，也是水利工作的重點和難點之一。由于體制不順、機制不活、管理不規范、管養經費不足等原因，工程老化失修現象日趨嚴重，人為破壞水利工程、侵占水域現象時有發生，影響工程效益發揮，威脅水利工程及當地社會安全。

改革開放以來，各級水行政主管部門和工程管理單位不斷強化水利管理職能，積極探索水利工程管理措施，水利管理工作總體上有了新的起色。黨的十八大賦予了水利管理工作新的歷史使命，因此，深入領會黨的十八精神，并細化落實到水利管理工作中，無疑是十分必要而緊迫的問題。為了將科學發展觀真正貫徹到水利工程管理領域，必須理論聯系實際，從科學發展觀的要義、核心、基本要求以及根本方法四個基本方面，來正確把握當今水利工程管理工作方向，逐步有效解決長期積累的改革發展問題。

2 深化水管體制改革，彰顯發展第一要義

科學發展觀強調發展是第一要義。社會主義的根本任務是解放和發展生產力，發展的內核首先是物質生產的發展，科學發展觀的內在思想是建立在“以經濟建設為中心”這個基本點上的。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。事實上，我國是一個洪澇旱災頻繁的國家，水利工程的作用十分顯著，水利工程管理單位和職工肩負的責任重大、任務艱巨。當前，繼續深化水管體制改革，解決水利工程管理單位發展過程中的難題，為水利工程良性運行提供體制機制上的基礎保障，是加快水利改革發展的重要內容，也是落實科學發展觀和實現民生水利的現實要求。

水庫、水閘、堤防、泵站、灌區等水利工程管理單位是負責工程運用和維護的機構，承擔著防洪、排澇、灌溉、供水、水力發電等任務，為保障和促進我國工農業生產以及各項社會事業的持續穩定發展作出了巨大的貢獻。然而，由于長期處于計劃經濟體制運行模式下，水管單位在管理體制與運行機制方面也存在著許多弊端，管理體制不順是影響水利工程管理工作的深層次難題，必須通過不斷深化體制改革，徹底掃除體制障礙，解決水利工程管理單位生存發展中的瓶頸問題。水管體制改革是促進水利事業可持續發展的一項治本之策，需要我們進一步解放思想，攻堅克難，穩妥推進。因此，應當在國務院水管體制改革實施意見的指導下，循序漸進，分步實施，不斷深化改革，進一步健全管理機構，全面推行管養分離，加快完成用人制度和社會保險制度等配套改革工作，鞏固現有改革成果，同時，繼續拓寬改革范圍，將大量的小型水利工程納入下階段改革對象，根據其社會功能和收支狀況，按照實施意見精神以及中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定，完成純公益類、準公益類或企業類的分類定性工作，深化小型水利工程產權制度改革，明確所有權和使用權，落實管護主體和責任，探索社會化和專業化的多種水利工程管理模式，并按照水利工程維修養護定額標準，合理測算和落實公益性工程維修養護經費和公益性人員基本支出經費，各級水行政主管部門和水管單位也應當加強與相應編制、財政等相關政府部門的溝通協作，努力暢通兩項經費渠道，確保經費及時足額到位，建立水利工程良性運行的體制機制基礎。

3 加強水利工程安全管理，突出以人為本

以人為本是科學發展觀的核心，是歷史唯物主義的基本原則，也是中國共產黨的執政理念，體現了尊重人民群眾的歷史主體地位、為人民群眾謀求根本利益、促進人的全面發展的唯物史觀和科學社會主義的本質要求。眾所周知，在水利工程管理各項工作中，安全管理是重中之重。水利工程管理的主體是人，客體也是人，因此，作為水利工程管理工作中永恒的主題，水利工程安全管理必須始終把保障下游防洪安全、城鄉飲水安全放在首位，切實體現以人為本的理念和安全第一的方針。

首先，必須加強工程自身安全。目前，水利工程基礎設施還存在較多薄弱環節，整體防洪體系不夠完善，特別是中小河流防洪標準嚴重偏低、山洪災害頻發以及小型病險水庫數量大、分布廣、隱患多，成為防洪體系最薄弱的環節。以水庫為例，由于歷史原因，我國很多早期建成的水庫先天不足、后天失調，建設標準低、施工質量差、管護不到位，致使工程積累了較多安全隱患，形成大批病險水庫，盡管到2010年底大中型病險水庫基本得到加固，但為數眾多的小型病險水庫除險加固仍然是加強水利基礎設施薄弱環節的一項重要任務。根據有關資料，全國8.7萬座水庫中有病險水庫約3.9萬座，絕大多數為小型水庫，嚴重影響下游防洪安全以及受水區的糧食安全、供水安全和生態安全。因此，按照相關規劃盡快實施除險加固，盡快消除安全隱患和險情，特別是重要小型病險水庫，恢復和增加防洪庫容，提高水資源調控能力，已成為水庫安全管理的當務之急和首要任務。

其次，必須加強工程運行安全。理順體制、搞活機制、整治工程的同時，還必須以水庫、堤防、水閘等工程為重點，在各類水利工程的汛期和日常管理中，科學合理調度運用，充分發揮水利工程防洪減災、蓄水興利的綜合效益，做好建筑物檢查觀測，加強對涉河建設項目的管理，做好河道清障工作，及時發現和消除安全隱患和違法行為，各級水行政主管部門有效履行監管職責，強化工程規范化、制度化管理，加大督促檢查力度，使各方共同努力協作，在調度運用、檢查觀測、維修養護、應急預案等各環節，真正做到工程安全運行。

4 重視隊伍能力建設，全面實現可持續發展

全面協調可持續是科學發展觀的基本要求。近年來，隨著各類水利工程加固整治建設的全面展開，工程設施將在較長時間內處于相對的安全階段，但是僅僅注重工程設施建設是遠遠不夠的，工程建成后最終還是要交給人來管理使用。全面協調可持續的現實意義包括持續性、平等性、協調性三個原則。因此，工程管理工作還必須重視水管單位隊伍能力建設，讓三個原則充分體現在水利工程管理工作當中，體現出建管并重的平等性原則、工程與隊伍同步發展的協調性原則、工程長久發揮效益的持續性原則，實現水利工程管理全面協調可持續發展的目標。

在經濟社會不斷發展和水利逐步走向現代化的形勢下，水利工程管理單位為完成確保工程自身安全、運行安全的任務，必須結合水管單位職工隊伍整體業務素質偏低的現狀，尤其是專業人員比例和知識層次結構等明顯不合理的現實問題，在提高水管單位隊伍能力方面下功夫，建設門類齊全、素質一流的管理隊伍，作為實現水利工程管理全面協調可持續發展的重要措施。據統計，全國共有水庫、水閘和堤防管理單位5000多個，在職職工總人數31萬人，承擔著全國8.7萬余座水庫、4萬余座水閘和28萬多公里堤防等水利工程的運用維養任務。由于水利工程服務對象、工程類別的多樣性，水管單位隊伍人員專業門類眾多、層次結構復雜，在崗位層次上分為管理層和運行作業層，在崗位上分為單位負責、技術管理、行政管理、財物資產管理、水政監察、運行、觀測等類別。水管單位隊伍所需的人才既有社會通用的類型，又有特殊專業的類型，與其他行業社會單位比較，專業性相對較強。因此，水管單位隊伍能力建設應當以提高水管單位隊伍專業素質為核心，以調整和優化水管單位隊伍的學歷結構、職稱結構和技能結構為主線，以加強職工培訓和繼續教育為重點，努力建設一支適應事業發展、數量充足、門類齊全、結構合理、高層次和高技能人才濟濟的水管隊伍，堅持水管單位隊伍能力與水利事業協調發展，推進可持續發展水利和水利現代化的進程。在保障措施方面，一是加強組織領導，理順體制，提供組織保障;二是加快人才交流，建立水利工程管理學科，建立專門培訓機構，提供政策保障;三是實行水利工程注冊管理工程師制度、持證上崗制度、考工定級制度，完善用人制度、考評制度、晉升制度、帶薪學習制度、經費保障制度、獎勵和福利制度等各項人事管理制度，提供制度保障;四是明確能力建設的資金渠道，加大隊伍建設資金投入，提供投資保障;五是改善基本物質生活環境，提高工程管理工作的社會地位，營造重視人才的工作氛圍，穩定水管人才隊伍，提供環境保障。

5 正確處理重大關系，遵循統籌兼顧方法

統籌兼顧是科學發展的根本方法，是唯物辯證法方法論的集中體現，內涵著全局和局部、階段和長遠、統一和對立等多種辯證關系。水利工程管理作為一項系統工程，必須遵循統籌兼顧的工作方法，尤其需要正確處理好全局和局部的關系，既要著眼全局又要突出重點。

針對具體工程管理單位而言，應以地區社會經濟發展全局為重，處理好社會效益與經濟效益的關系。盡管絕大多數水利工程具備完全的或部分的公益性，但隨著社會主義市場經濟的逐漸深化，水利事業已由單一為農業服務型向為社會服務型轉變，由偏重社會效益向社會、經濟、生態效益并重轉變。在這種環境條件下，水利工程管理工作更應當顧全大局，處理好地區社會發展與單位自身發展的關系，不論什么性質的工程及其管理機構，都必須堅持防洪服從興利，經濟效益服從社會效益。因此，水利工程管理單位及其主管部門必須在深入分析工程承擔的具體任務和管理單位屬性的基礎上，對工程調度運用方案進行合理優化，盡最大可能趨利避害，使水利工程功能充分發揮。

對各級政府和水行政主管部門而言，應正確處理好水利工程管理與其他水利工作的協調平衡關系，對涉及重大民生和社會發展問題的水利工程，要給予一定的政策支持和資金傾斜，這是做好水利工程管理工作的基礎和前提。鑒于水利工程的公益屬性，政府公共財政應成為水利工程管理投入的主體，各級政府應當落實中央水利工作會議精神，適當調整水利政策和資金投入結構，行業向水利傾斜、水利向管理傾斜，社會發展到今天，不能在水利工程管理上再次造成歷史欠賬，否則無論如何也無法向后人交代。在水利工程管理中的工程整治等重大資金投入上，河流整治、水庫加固、灌區改造等所采取的以中央為主的資金補助政策，不應形成常態，今后要按照分級負責原則，由有關政府部門和工程管理單位共同籌集落實工程建設資金，并按照規定職責和時限，隨時對工程進行必要的整治，實現分級動態的工程安全管理，同時，政府部門區分不同經濟地區和工程性質，確定補助資金比例。當然，對重要、特殊或貧困地區，可以由上級政府部門直至中央政府部門給予一定補助資金，帶動和幫助這些地區及時消除工程安全隱患。在日常維修養護上，各級政府部門也應努力增加公益性工程管理投入，確保財政經費逐步到位，充分用好國家政策，通過征收河道堤防占用費，以及租賃、拍賣、承包水土資源等市場手段進一步拓寬資金渠道，為工程管理提供良好的經費保障。同樣，對于中西部地區、貧困地區的中小型公益工程也要給予政策傾斜和資金補助，最大程度避免工程失修造成的安全隱患或重大險情。

6 結 語

水利工程管理是水利事業的重要組成部分，在落實十八大精神、實踐科學發展觀、構建和諧社會的歷史條件，以及實現水利跨越發展的新形勢下，加強水利工程管理的需求比以往任何時候都更加迫切。因此，在構建民生水利的框架下，堅持科學發展觀，進一步轉變發展觀念、明確發展思路、創新發展模式、提高發展質量，一定能夠破解水利工程管理道路上的體制機制、安全管理、隊伍建設等關鍵環節的現實難題，探求出實現水利工程良性運行管理的良策，真正把水利工程管理引向以人為本、全面協調可持續發展的軌道。