草原發展政策新標志

文│馬有祥（農業部草原監理中心主任）

去年國家出臺的草原生態保護補助獎勵政策以及其他一系列涉及草原生態保護和牧區發展的政策被稱為“草原新政”，其主要標志可以概括為“四個重大”。

一、草原的戰略地位得到重大提升

從新中國成立到改革開放之前的三十年中，草原一直被視為牧區發展畜牧業的生產資料和場所，草原的生態價值基本無人提及。同時，受中原農耕文化和“以糧為綱”思想的影響，草原被視為“荒地”，隨意被開墾成農田，造成草原面積銳減。草原保護長期處于被忽視、被邊緣化的地位。

改革開放以來，隨著牧區人口不斷增長，牲畜數量大幅增加，人草畜矛盾逐漸凸顯，超載過牧問題日益加劇，造成草原生產力不斷下降，草原生態持續惡化，不僅制約了牧區畜牧業的可持續發展，還威脅到國家的生態安全。草原問題開始受到關注。

進入新世紀以來，特別是黨的十七大發出建設生態文明的號召后，草原的生態、經濟和社會功能受到的關注程度越來越高，草原的戰略地位開始得到提升。

2011年，國務院17號文件和回良玉副總理在全國牧區工作會議上的講話都指出，草原牧區在我國經濟社會發展大局中具有重要的戰略地位。

—草原是我國面積最大的陸地生態系統，是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。我國草原面積近60億畝，約占國土面積的2/5，是面積最大的綠色生態屏障，在涵養水源、保持水土、防風固沙、維護生物多樣性等方面具有不可替代的重要作用。

—草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分。2009年，全國268個牧區半牧區縣的牧業增加值775.8億元，占第一產業的42.7%；牧民純收入的75%來自畜牧業；牧區牛羊肉產量、奶產量和羊毛羊絨產量分別占全國的18.5%、19.4%和48%。

—牧區礦藏、水能、風能、太陽能等資源富集，旅游資源豐富，是我國戰略資源的重要接續地。全國煤炭預測資源量為45521億噸，其中內蒙古、新疆、寧夏、甘肅、青海五省區就達到33818億噸，占全國的74.3%。草原牧區石油、天然氣等化石能源以及水能、風能、太陽能等清潔能源的蘊藏量和開發利用潛力也十分巨大。草原旅游業方興未艾，“十一五”期間僅內蒙古自治區草原旅游總收入就達到1750億元，年均增長30.92%。

—草原牧區多分布在邊疆地區和少數民族地區，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務。牧區有54個邊境縣，邊境線長1.2萬公里，占全國陸地邊境線的54.5%。全國1.2億少數民族人口中，有70%以上生活在草原地區。

—把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置。耕地是農業發展的基礎，在國民經濟和社會發展中具有重要的戰略地位，國家對耕地實行嚴格的保護制度。把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置，進一步凸顯了基本草原重要的戰略地位。

加強草原保護建設，事關國家生態安全，事關全面建設小康社會目標的實現，事關民族團結、邊疆穩定和社會和諧。因此，在國家發展戰略上、在財政預算安排上、在重要工作部署上、在主要領導議事日程上、在主要新聞媒體上，草原牧區都有了一席之地。

二、草原工作的指導方針發生重大轉變

新中國成立以來，我國對草原的功能定位大致經歷了三個階段，每個階段對草原工作的指導方針各不相同。

一是生產優先階段（新中國成立至二十世紀末）。解放初期，內蒙古草原牧區就發出了“人畜兩旺”的號召，并從發展生產的角度提出了“保護牧場、禁止開荒”的要求，目的是保障和恢復草原畜牧業發展。在進入新世紀之前的半個世紀，草原的功能主要被定位為畜牧業發展的物質基礎，其生態功能并未受到足夠的關注，對草原重利用、輕保護，重索取、輕投入的問題十分突出，造成草原超載過牧日益嚴重，草原生態持續惡化，草原畜牧業發展受到嚴重制約。

二是生產生態并重階段（本世紀前十年）。進入新世紀，面對越來越嚴峻的生態環境問題，草原的生態功能逐漸得到越來越多的關注和重視，加強草原生態保護的呼聲越來越高。國家在政策設計和發展戰略上，試圖協調草原的生態生產生活功能，實現生態與生產生活“多贏”的目標。在這一階段，曾經提出草原工作要“從以經濟效益為主轉到經濟、社會、生態效益并重，生態優先上來”的指導方針。但實踐證明，在“并重”的情況下，是難以實現“優先”的。

三是生態優先階段（2011年以來）。黨中央、國務院對草原生態持續惡化、草原畜牧業發展難以為繼、牧民增收難度越來越大等嚴峻問題高度重視，溫家寶總理親自批示要對草原牧區問題進行深入研究。2010年，國家發改委、農業部、財政部、國家民委等20多個部委聯合開展了草原牧區調研，對草原生態保護和牧區發展問題進行了深入研究。國務院在認真總結以往實踐經驗和教訓的基礎上，進一步明確了草原的功能定位，并在國務院17號文件明確提出，草原牧區發展必須樹立“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，走出一條經濟社會又好又快發展的新路子。這一論述標志著國家對草原牧區工作的指導方針發生了重大轉變，由此草原工作真正邁入了“生態優先”的階段。這一指導方針要求各地區、各部門牢固樹立生態優先的理念，通過加大草原生態保護力度、加快轉變牧區經濟發展方式、切實保障和改善牧區民生等措施，努力把草原牧區建設成為生態良好、生活寬裕、經濟發展、民族團結、社會穩定的新牧區。

三、草原牧區的發展思路進行重大調整

新中國成立初期，內蒙古等草原牧區在開展社會主義改造的同時，主要任務是恢復畜牧業發展。當時制約發展畜牧業生產的因素并非草原的生產力，而是草原所有制和畜牧業本身存在的問題。解決草原所有制問題，就是要將王公、地主擁有草原改造為牧民群眾所有。畜牧業本身的問題主要是牲畜的繁殖、防疫等。在這樣的歷史背景下，內蒙古提出了“自由放牧，增畜保畜”的草原畜牧業發展思路。

上世紀80年代初，受農區實行耕地家庭承包經營的影響，草原牧區開始實行牲畜“作價歸戶、戶有戶養”，極大地調動了牧民發展畜牧業的積極性，牲畜數量急劇增長。隨之而來的是“戶有牲畜”吃“集體草原”大鍋飯的問題。為解決這一問題，牧區又開始推行草原家庭承包制。從改革開放到新世紀的前十年，草原牧區在不斷推進和完善草原承包制的同時，積極探索和調整草原畜牧業發展的思路，但始終沒有走出一條可持續發展的路子。而這一時期，也正是我國牧區人草畜矛盾日益加劇、草原退化最為嚴重的時期。

在綜合分析當前我國草原生態狀況的基礎上，可以得出以下基本判斷，即以“人、草、畜”為主要要素的草原生態系統已經嚴重失衡，表現在依賴草原生活的人口大幅增加，放牧牲畜數量不斷增長，而草原面積在不斷減少、生產力不斷下降，系統陷于惡性循環。在這種情況下，僅靠草原生態系統自生已經無法得到有效修復，必須依靠系統外部的力量，調整優化“人、草、畜”三要素及其相互作用的機理，才能逐步實現系統的平衡與良性循環。基于這一判斷，草原牧區可持續發展的路徑已然清晰，就是必須走“減畜、轉人、改方式”的路子。減畜，就是要通過減少在天然草原上放牧的牲畜數量，緩解草原的牲畜壓力，促進草原休養生息和植被恢復，改善草原生態。轉人，就是要通過移民定居、轉產轉業等措施，逐步減少牧區依賴傳統草原畜牧業生存的人口數量，緩解草原的人口壓力。改方式，就是要將完全依賴天然草原放牧的傳統草原畜牧業生產方式，逐步轉變為舍飼、半舍飼與放牧相結合的現代草原畜牧業生產方式，提高畜牧業生產效益，緩解天然草原放牧壓力。只有按照這一思路，并采取改革與發展聯動、城鄉聯動、人草畜聯動、經濟與社會文化聯動等發展措施，才能實現草原牧區發展與美麗雙贏的目標。

四、國家對草原的支持力度實現重大飛躍

隨著草原戰略地位的不斷提升，草原工作指導方針的進一步明確，國家對草原的支持力度也經歷了從無到有、從弱到強的過程。

改革開放之前，國家對草原保護建設的投入很少。改革開放以后，國家開始對草原有所投入，但投資規模很小。據粗略統計，1978—1999年，中央累計投資草原建設資金僅21億元，平均每年每畝草原的投入不到2分錢。

新世紀的前十年，隨著西部大開發戰略的實施，國家對草原的投入有了較大幅度增加，先后實施了天然草原植被恢復與建設、草原圍欄、退牧還草、京津風沙源治理等工程項目。十年間，國家對草原的投入將近300億元。

2011年，以草原生態保護補助獎勵機制的全面建立為標志，國家對草原生態保護的支持力度空前提高，具有“四個最”的顯著特點。

一是支持強度最大。“十二五”期間，中央財政每年對草原的投入將達到200億元以上。與以前相比，對草原的投入不是大幅增長、翻番增長，也不是幾倍增長，而是十幾倍增長。

二是包含內容最寬。不僅有強化草原生態保護的政策措施，還有促進牧區生產發展、保障和改善牧區民生等方面的政策措施。

三是涉及范圍最廣。政策覆蓋范圍不僅囊括了所有268個牧區半牧區縣，還涉及南方許多地區，如西南巖溶地區石漠化草地治理工程區、南方易災地區草地治理工程區等。

四是惠及牧民最多。僅草原生態保護補助獎勵政策就惠及1645萬牧民，人均每年可得到各類補貼一千多元。