美日農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)及對我國的啟示
——基于制度層面的分析

李 劉 艷

(河南師范大學 經(jīng)濟與管理學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

美日農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)及對我國的啟示
——基于制度層面的分析

李 劉 艷

(河南師范大學 經(jīng)濟與管理學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

美國和日本在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中的做法存在很大差異，美國以明晰的土地產(chǎn)權(quán)界定促成土地市場的自由化，日本政府在土地市場交易中發(fā)揮了極其重要的作用，這和兩個國家的土地資源稟賦和制度安排有關(guān)，但兩個國家同樣都取得了令世人矚目的成效。因此，應當借鑒美國和日本農(nóng)地市場建設(shè)的成功經(jīng)驗，完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的制度安排。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；土地產(chǎn)權(quán)；規(guī)模化經(jīng)營

2010年的一號文件《中共中央國務院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》進一步明確了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本方針和途徑，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營已成為新時期農(nóng)村改革的重大政策之一。發(fā)達國家的實踐也表明，沒有農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和適度集中，就沒有農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，進而將阻礙現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。美國和日本是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中，取得較好成效的國家。本文對這兩國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進行比較分析，以期對我國農(nóng)地市場建設(shè)有所借鑒。

一、美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

美國農(nóng)業(yè)是世界上最發(fā)達、最具代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，美國的做法主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)立法規(guī)定土地所有權(quán)不受侵犯，僅通過經(jīng)濟手段和法制手段管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)

美國土地開發(fā)轉(zhuǎn)讓制度具有兩個重要的前提條件：一是土地私有制，二是土地開發(fā)權(quán)從屬于所有權(quán)，并可與所有權(quán)分離而獨立支配，美國的法律保護農(nóng)地所有權(quán)不受侵犯，允許私人間進行土地買賣和租賃，政府僅通過經(jīng)濟手段和法律手段管理土地市場。即便是聯(lián)邦政府為了公共設(shè)施需要土地，也必須通過等價交換或購買的方式獲得土地。美國的土地市場是比較自由的，土地所有者擁有土地的收益權(quán)和處置權(quán)，但需要向國家和地方政府交納各種管理費(如登記費等)和稅費(房產(chǎn)稅、農(nóng)產(chǎn)品銷售所得稅等)。

(二)政府極力推進農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化和生產(chǎn)專業(yè)化

美國農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位是家庭農(nóng)場。最初，家庭農(nóng)場的規(guī)模也不大，1920年時一個家庭農(nóng)場平均面積為147畝，當然遠高于中國每個家庭擁有的土地，這主要得益于美國土地資源稟賦豐裕。

美國政府制定一系列的優(yōu)惠政策，極力鼓勵農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，比如提供低利息的貸款、價格補貼給購買土地或者租入土地的農(nóng)場主。這使得農(nóng)場主的數(shù)目急劇減少，1935年家庭農(nóng)場數(shù)為681.4萬個，1989年減為214.3萬個，農(nóng)場規(guī)模也擴大了不少，每個家庭農(nóng)場平均擁有457畝土地；一直到21世紀初，美國家庭農(nóng)場規(guī)模平穩(wěn)擴大。

不僅如此，美國政府還引導農(nóng)地生產(chǎn)專業(yè)化，根據(jù)土地性質(zhì)、地理條件、氣候等，把全國分為10個“農(nóng)產(chǎn)區(qū)域”，每個區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)一兩種農(nóng)產(chǎn)品，比如美國北部是小麥生產(chǎn)區(qū)，中部是玉米生產(chǎn)區(qū)，而在南部和西部是畜牧區(qū)等，這和我們國家的糧食主產(chǎn)區(qū)具有相似性。

(三)較為完善的農(nóng)地金融制度

美國是完全的市場經(jīng)濟國家，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場也是在此背景下建立的，同樣，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，美國倡導用市場這只“看不見的手”調(diào)節(jié)資源配置。在20世紀初，美國爆發(fā)了農(nóng)業(yè)危機，其特征是，一方面農(nóng)產(chǎn)品過剩，生產(chǎn)者把牛奶倒進河里，而另一方面工人卻忍饑挨餓。這充分表明市場調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有盲目性的，“看得見的手”即政府必須進行宏觀調(diào)控。政府農(nóng)業(yè)信貸體系應運而生，成為政府干預農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要措施之一，聯(lián)邦土地銀行正是政府農(nóng)業(yè)信貸體系的主要組成部分。當時在美國有12家合作社性質(zhì)的土地銀行，上受農(nóng)業(yè)管理局的領(lǐng)導，下通過合作社與需要貸款的農(nóng)民連接。通過信貸，為家庭農(nóng)場提供中長期的貸款，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解經(jīng)濟危機，大大促進了美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)建設(shè)

日本的農(nóng)業(yè)水平和綜合國力都是極其發(fā)達的，但是其土地資源非常貧乏，人均耕地只有我國的三分之一，在農(nóng)地利用組織結(jié)構(gòu)方面，與中國有很多相同之處，比如耕地經(jīng)營以農(nóng)戶為主，規(guī)模小而分散，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中人地矛盾突出等。日本的做法主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)不斷完善法律法規(guī)，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

日本從20 世紀30 年代開始著手建立農(nóng)地法律體系，80 多年來，為滿足不同時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求進行了多次完善和調(diào)整，例如《農(nóng)業(yè)法》就經(jīng)過了6 次修改。1952年的《農(nóng)地法》，從法律上保證土地歸農(nóng)民所有，保護了土地耕作者的利益，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也產(chǎn)生了一定的促進作用。這一時期的農(nóng)地制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理是非常嚴格的，除了政府為了公益事業(yè)征用土地，幾乎沒有土地市場，“在這一時期，如果把農(nóng)地租賃出去，收回的可能性幾乎為零，并且佃租是被管制著的。為了收回租賃出去的農(nóng)地，需要支付離耕費已經(jīng)成了一種慣例”[1]。1962年日本國會對《農(nóng)地法》進行了修改，允許農(nóng)地流動。1970年再次修改《農(nóng)地法》，其核心內(nèi)容就是廢除限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，促進農(nóng)地規(guī)模，制定促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度。1980年，日本政府出臺了《農(nóng)地利用增進法》，此法律的實施大大加快了農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。2001年，日本又頒布了新的《農(nóng)地法》修正案，進一步推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。

(二)建立民間中介組織，積極開展農(nóng)地委托經(jīng)營

以1970年《農(nóng)地法》修訂為契機，日本的農(nóng)地制度也是以促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為核心的。政府允許農(nóng)地租借和轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)地出租者找不到租用者，想租用農(nóng)地的農(nóng)戶卻找不到農(nóng)地出租者，于是就有了農(nóng)地租借轉(zhuǎn)讓的中介需求，出現(xiàn)了各種民間組織，如農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)業(yè)協(xié)會等，統(tǒng)稱農(nóng)地保有合理化法人，并且政府給予這些組織很多政策上和資金上的支持。這些組織對促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)和利用發(fā)揮了極大的促進作用。

(三)保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶權(quán)益

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是個體農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等法人組織，權(quán)益是與農(nóng)地相關(guān)的各種權(quán)利。日本主要側(cè)重于土地流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)民權(quán)利的保護。政府不僅建立中介組織為農(nóng)民出租土地提供信息，而且規(guī)定，如果租種農(nóng)戶的土地，租金必須一次付清，農(nóng)戶要租種合作社的土地，租金則可分期付清，并且租金還略低。這種制度給不愿放棄農(nóng)地而又無力耕作的農(nóng)戶找到了出路[2]

(四)提出“認定農(nóng)業(yè)者制度”，著力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營接班人

日本人多地少，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本提出了培養(yǎng)“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的思想，即培養(yǎng)有文化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手，后來，這一思想被寫入1993頒布的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化法》，其目的是培養(yǎng)合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。其一，制定“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度，這樣的生產(chǎn)者就是能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)強手，“認定農(nóng)業(yè)者”的標準和選撥制度由政府制定，一旦獲得此資格，在農(nóng)地使用和固定資產(chǎn)配置等方面將獲得政府給予的優(yōu)惠政策；其二，日本政府還制定了新一代農(nóng)民的培訓計劃，主要是培訓文化素質(zhì)高的年輕人和大學生，并給予優(yōu)厚的待遇。

三、美日的做法對中國的啟示

(一)不斷完善穩(wěn)固農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

我國目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛位、不完善。自從20世紀80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民的積極性被最大限度地調(diào)動了起來。但隨著社會的發(fā)展，這種分散經(jīng)營的模式越來越不利于生產(chǎn)力的提高。雖然現(xiàn)行法律和國家政策都主張延長農(nóng)民土地承包經(jīng)營期并以此來保護農(nóng)民的土地收益，但并沒有與農(nóng)民簽訂具體長期的穩(wěn)固協(xié)議，況且農(nóng)民仍然沒有處置權(quán)和交易權(quán)，因為土地屬于國家或集體所有，也就是說存在著國家和集體與農(nóng)民的博弈，很顯然，在當前制度下國家或集體對農(nóng)民土地的侵蝕也就成為必然。

在當前土地經(jīng)營制度下，中國農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))不能有一個長期的預期，必然會阻礙土地流轉(zhuǎn)，進而阻礙規(guī)模經(jīng)營。所以，中國的農(nóng)地制度迫切需要創(chuàng)新。在社會主義制度下，不可能像美國那樣把土地完全私有化，但我們可以賦予農(nóng)民交易權(quán)，可以將家庭承包權(quán)穩(wěn)固下來。

(二)政府立法和政策支持

通過對日美農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的比較，我們發(fā)現(xiàn)，要建立高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，離不開政府立法的保護和政策的合理引導。美國土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰，法律保障有力，使得土地流通通過市場就能順利實現(xiàn)，但政府并不是放手不管，而是在土地登記、管理、用途方面等管理非常嚴格；日本政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用，政府通過行政、立法等手段，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)營造了良好的發(fā)展環(huán)境和市場氛圍。

另外，農(nóng)民合作組織也為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)揮了較好的中介作用，日本農(nóng)協(xié)就是一個典型范例。它不僅促進了農(nóng)民間的合作，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中最重要的媒介，加快了流轉(zhuǎn)速度，保證了流轉(zhuǎn)成功率，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了有效保障。

鑒于目前我國農(nóng)業(yè)比較效益仍然偏低，需要在政策導向上加大鼓勵和引導土地流轉(zhuǎn)的力度，特別是對農(nóng)機大戶、合作組織等規(guī)模經(jīng)營主體，要積極扶持，培育壯大。應因地制宜，積極探索“耕地向農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作組織流轉(zhuǎn)”的新機制。

(三)培育流轉(zhuǎn)市場，探索成立市場化運作的土地流轉(zhuǎn)中介服務組織

目前，我國土地流轉(zhuǎn)沒有形成完整的市場體系，尤其是缺乏連接流轉(zhuǎn)雙方的中介服務組織，土地供求雙方信息受阻，出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出、要租的租不到”的現(xiàn)象，制約了土地資源的優(yōu)化配置。我國只有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，多數(shù)省市沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)。為此，應逐步健全信息提供、地價評估、風險評估等服務性中介組織，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。可以依托鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，建立從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，并建立土地流轉(zhuǎn)信息的專門網(wǎng)站，及時提供相關(guān)信息。

(四)積極穩(wěn)步推進土地銀行建設(shè)

土地資源的稀缺性和使用價值的再生性永久性，決定了土地市場結(jié)構(gòu)的不完全競爭性，即使是在自由競爭的美國，市場配置土地資源也是不完全的，土地銀行就是在此種背景下產(chǎn)生的。我們國家的經(jīng)濟制度和經(jīng)濟發(fā)達國家不同，所以在建立土地銀行時，不能完全照搬國外的做法。首先，我們可以采取兩種形式的土地銀行，一是金融機構(gòu)，即和美國一樣的土地銀行，但這種金融機構(gòu)是不完全的金融機構(gòu)，只針對農(nóng)地提供資金貸款；二是土地儲備機構(gòu)，先由政府按照市場的原則將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)買下，然后由土地儲備機構(gòu)對土地的使用進行宏觀的調(diào)控和規(guī)劃。其次，對于這兩種形式的土地銀行，政府都必須賦予一定的法律地位，使其發(fā)揮長期調(diào)控功能。最后，政府要把握農(nóng)地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模，一方面政府應賦予土地銀行各種優(yōu)惠政策和權(quán)力，另一方面政府要牢牢把握土地銀行在具體操作過程中出現(xiàn)的尋租行為和激進措施。

[1]關(guān)谷俊.日本的農(nóng)地制度[M].金洪云，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2004：31.

[2]吳曉佳.日本農(nóng)地管理制度及啟示[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2011(3).

[責任編輯迪爾]

F301.3

A

1000-2359(2012)02-0127-03

李劉艷(1978-)，女，經(jīng)濟學博士，河南師范大學經(jīng)濟與管理學院副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟研究。

河南省政府決策研究招標課題(B238)階段性成果

2012-01-05