公民參與視域中公共行政的法律控制

2012-04-13 22:23:59馬明華

河南師范大學學報(哲學社會科學版) 2012年2期

馬明華

(河南財經政法大學公共法學院，河南鄭州 450002)

公民參與視域中公共行政的法律控制

馬明華

(河南財經政法大學公共法學院，河南鄭州 450002)

在現代社會，對公平正義的追求和社會事務的日趨公共化要求對傳統行政體制進行全面的反思和詮釋，日漸覺醒的自主意識也使得越來越多的公民認識到公共行政民主化的必要性。行政過程中的公民參與不但滿足了民眾自我決策、自我管理的愿望，也為他們實現對行政權力的控制提供了一條嶄新的途徑。作為人類社會的理性選擇，正當程序不僅保障了公民在行政過程中的普遍參與，同時也實現了對行政權力有效的監督和制約。正當程序的魅力不僅僅體現在促進結果公正的實現，還因其在行政過程中融入了民主元素而彰顯了其獨立的公正價值。

行政國家;公民參與;公共行政民主化;法律控制

科技的進步、經濟的發展使得現代社會的人們過著超越任何一個歷史時期的生活，也面臨著比任何一個歷史時期都要復雜、嚴重的社會問題。“看不見的手”對市場經濟的外部性問題束手無策，一些原本純屬私人的事務也因其社會關聯性成為公共的問題，現代社會的政府承擔了越來越多的公共職能，適應于“守夜人”政府的傳統行政模式越來越和現實格格不入。在現代社會，對公平正義的追求和社會事務的日趨公共化要求對傳統行政體制進行全面的反思和詮釋，日漸覺醒的自主意識也使得越來越多的公民認識到公共行政民主化的必要性。行政過程中的公民參與不但滿足了民眾自我決策、自我管理的愿望，也為他們實現對行政權力的控制提供了一個嶄新的途徑。

一、“行政國家”與傳統行政模式的弊端

人類幾千年的專制主義的統治不僅僅是制約了經濟的發展、科技的進步，更重要的是否定了人的主體價值，在人類歷史的長河中上演了一幕幕摧殘人權的悲劇。近代思想家對理想政治模式的追尋無不建立在對絕對權力的恐懼和懷疑的基礎之上，于是，資產階級革命勝利后建立的新型國家大都在政治上確立了“三權分立” 的政治體制，并在思想上堅持政府“即使在其最好的情況下，也不過是一種免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”[1]。據此，在近代社會，政府只扮演一個“守夜人”的角色，其職能只是在外事活動和維持治安”。正如有學者所說，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[2]。例如在美國，“除了授予建筑鐵路用地，通過移民土地法，建立郵政系統和一些其他設施外，政府在經濟領域幾乎沒起什么作用”[3]。然而，到了19世紀末，情況則發生了巨大的變化。隨著經濟的發展，各種社會問題如就業、教育、衛生、交通以及環境污染等大量涌現。為了緩解經濟危機以及解決一系列社會問題，政府不再是作為一個“守夜人”的“局外人”，而是作為“超人”逐步滲透到社會生活的各個領域，政府從事著幾乎無所不包的事務，行政權的運用已從初期的城鎮街道深入到每個公民的生活，以及地球以外的空間。過去被視為專制代名詞的自由裁量權不但逐步被人們接受，而且逐步擴張到更多的領域。與此同時，政府還通過委任立法、裁判糾紛取得了部分行政立法權和行政司法權，強大“行政國家”的形成使三權分立的體制受到了挑戰，政治生活也由過去的“議會主權”演變成現在的“政府主導”。

與“守夜人”政府相對應，建立在 “政治行政二分” 和官僚制理論基礎之上的傳統行政模式與自由主義代議制民主理念密切相關，帶有天然的“去民主化”趨勢。根據“政治行政二分”，政治是公民意志的表達，行政是公民意志的執行。政治雖然為行政設定了任務，但行政問題不等同于政治問題，它不能忍受讓政治去控制、操縱它的行政人員。為避免受到政治的干預和影響，行政管理工作由地位中立的職業文官來完成，公民不能對政府工作有任何接近，甚至公民“對政府日常工作細節的監督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評”也被視為“一種愚蠢的妨害”[4]12。這樣一來，行政管理成為職業化的行政、技術官僚的行政，而不是政治化的行政、民主的行政。在這種體制中，公民只能通過投票在界定“國家意志”時發揮作用，而對政府決策幾乎毫無約束。而且在這種行政模式中，任何行政行為都可歸因于政治領袖，官僚組織中的職業文官僅僅是政治領袖制定政策任務的執行工具，官僚組織中的公務員實際上是逃避責任或不負責任的。

傳統的行政模式是隨著工業發展的特殊時期應運而生的，其體制與技術適應于早期的工業時代，已經“完全無法反映出現代公共部門所承擔的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。傳統的行政模式造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬性錯誤。‘非政治化’的努力則意味著不愿承認公共服務工作的政策與政治意義”。而作為傳統行政模式“理想類型”的“官僚制”因其強調正式理性、不透明、僵化和等級制，不但使其與現代民主相違背，也因其“制造惰性、缺乏進取精神、繁文縟節、中庸和無效率”遭受到激烈的批判。“官僚制”幾乎是“無效率”的同義語[5]。

總之，傳統的行政模式人為地割裂了行政與政治的天然聯系，將自由主義代議制民主的缺陷放大到極致，忽視公民在政府決策中的作用，放任政府濫用職權和逃避責任。其結果是公民與國家的距離越來越遠，公民越來越感覺到政府已經脫離了自己的控制，對政府的決策也越來越難以認同。

二、公共行政民主化與新公民參與運動

現代行政已不僅僅包括單純的支配行政(如警察行政)，也包括旨在實現社會公平正義的福利行政、社會行政。在現代社會，政府除了要維護基本的社會安定外，還要對經濟進行宏觀控管調、對市場加強監督管理和提供完善的公共服務。政府不僅僅要解決公民就業、社會保障、環境保護等公共問題，而且肩負著對公民個體生活領域的照顧。傳統的行政模式已經完全不能適應現代社會生活對政府的要求。

20世紀60年代以來，在檢討傳統行政模式弊端的基礎上，一種重構公共行政價值體系，倡導社會公平正義，強調公共責任、公共倫理的新公共行政理論應運而生。根據該理論，現代社會的行政與政治不是分開的，而是存在著高度的相關性，政府應該直接對民眾負責，并對民眾的公共需求做出積極有效的回應，這就要求政府的管理應該走向民主化。進入20世紀80年代之后，新公共行政理論被進一步繼承和發揚，更加突出公共行政的“公共性”和民主價值，強調“公共性”是公共行政的核心價值，公共行政必須最大限度地維護公共利益，政府應該更加關注現實，以積極有效的決策回應民意，開放公共決策議程，吸收公民對政府活動的參與，實現政府治理的民主化。公共行政民主化是世界民主化浪潮與行政改革浪潮互相激蕩、相互促進的結果，既有民主本身的價值功能，又有行政實踐的現實根源[6]。公共行政民主化使得民主的價值在行政實踐中得到充分的體現，并在根本上實現了人們對社會公共事務的自我決策、自我管理。

在當前，新技術的發展使人類進入一個信息爆炸的時代，廣播電視、互聯網技術的普及直接推動了信息快速的擴展和傳播，也為公民了解公共事務、參與公共事務的討論提供了廣闊的平臺。越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行，他們不再寄望于以信息集中控制為基礎的集權型行政決策模式，而是不斷地要求在公共政策過程中獲得發言的機會。自上世紀60年代起，一場旨在實現自我決策、自我管理的新公民參與運動逐步興起并持續發展。新公民參與運動基于一種“強勢民主”的需求，意在促進和造就強勁的公民資格和強有力的公民社會，它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機會，可以促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同時，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發揮和強化社會的作用[4]12。

與傳統的公共參與不同，公民參與不再僅僅是定期選舉代表他們的立法、行政和司法精英，而是直接參與到公共事務的討論之中，有關公民參與的作用和角色也不再被限定在政策制定或決策上，而是更加強調公民對政策執行的參與。在現代社會，公共管理者必須知道應該怎樣與各種類型的公民及公民組織一起工作，包括個體的公民、小型社區公民組織、大型的、公共利益組織；公共管理者要通過與關鍵公眾接觸、公民大會、咨詢委員會、公民調查、協商和斡旋等形式，與公民互動和交往。

三、公民參與：實現對公共行政的法律控制

現代日益復雜的社會環境需要國家制定更多的法律來應對越來越多的社會問題，而且很多需要制定法律的事項具有很強的復雜性、技術性和緊迫性，承擔立法職能的議會往往無法及時、有效地回應社會的需要，于是將許多事項授權給行政部門制定規范性文件。其結果是，調整當前社會關系的不再是單一的由立法機關制定的法律，還包括了越來越多的行政機關制定的規范性文件。然而，行政立法在滿足了現代社會對規范的需要的同時，其自身的某些缺陷也帶來了一些負面效應，如片面地追求效率，講求速度、靈活，而往往忽視公平；精英主義的立法色彩、對專業領域話語權的控制導致的立法專斷；為追求事后的“執法方便”，對社會問題做簡單化處理。另外，立法者自利的本性也使得立法成為爭奪部門利益、地方利益的工具，出現了“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的不良現象[7]。對于行政立法存在的問題，究其根源乃是由于行政立法與現代民主原則相悖，導致其缺乏正當性和權威性。雖然可以通過一些制度設計實現立法機關、司法機關對行政立法的控制，但根本上還是要在行政立法程序中嵌入民主制度，引入公民參與機制，實現行政立法正當化。

實現對行政立法等決策行為的法律控制，首先要完善行政立法過程中的公民參與機制，因為“在利益多元化的社會結構下，只有讓所有受到影響的利益在行政立法過程中都能得到充分的反映，才可能在相互競爭的利益之間達成一種妥協、形成某種共識，才能保證公眾對最終立法結果的認同和支持”[8]。這就要求將征求意見、立法聽證、與相關公眾溝通與協商等參與制度作為強制性的規范，確保每項行政立法都能在公民充分討論的基礎上產生。

當然，只有公民在行政立法程序上的參與還是遠遠不夠的，因為公民程序上的參與只是實現了行政立法的形式上的正當性，由于種種原因，即便是在行政立法過程中實現了有效地公民參與，也不能保證其參與的結果是理想的、公正的。多數人的同意并不意味著立法就是科學的、合理的，正確的意見也可能在少數人那里，因此還必須完善公民對行政立法進行事后監督的參與機制。對行政立法的事后監督通常有兩種模式，立法機關審查模式和司法審查模式，這兩種模式都離不開公民的積極參與，因此必須做好相關制度的完善和創新，確保公民能夠有效地參與到監督程序之中。尤其是在當前，司法審查作為一種中立的、有嚴格程序保障的、具有傳統權威性的監督方式，越來越受到廣泛的重視，它在對行政立法的制約體制中，發揮著不可替代的重要作用。總結國內外的經驗，擴大公民訴權，放寬公民起訴資格是公民通過司法程序監督行政立法的有效途徑，這就要求對我國《行政訴訟法》進行必要的修改，將行政立法納入人民法院的受案范圍，通過法院的司法審查實現公民對行政立法的事后監督。

公共行政的民主化，不僅僅包括公民能夠在政府的決策過程中參與，也包括其在政策執行中的參與。在現代的社會福利國家，隨著行政干預的領域顯著擴大及與此相伴隨的行政內容的擴展，現代的公共行政不僅僅是支配性行政，特別是在城市計劃及土地利用計劃等計劃行政領域，法律并不直接進行具體的利害關系調整，而是提供調整利害關系的根據、權限和手段，將實際的調整委任給行政過程[9]。行政機關的自由裁量權日益膨脹，“依據法律行政”逐漸變為“依據程序行政”。因此，必須監督和控制行政機關的自由裁量權，保障其公正合理地行使。

一般而言，法律授予行政自由裁量權行使的標準往往很模糊，如“必要”“合理”“符合公共利益”等。像“公共利益”這些不確定的概念往往給予了行政機關很大的自由空間，成為損害公民個人權益的重災區。從程序方面對自由裁量權進行監督和控制，是法治行政的必然選擇。正當程序確保公民有效地參與行政程序的過程，對有關的事實和法律問題可以充分發表自己的意見，提出證據，進行質證辯論，說明自己的利益受影響的程度，使行政機關在作出決定時比較和權衡公共利益與個人利益，進行理性裁量[10]。在當前，公民作為行政相對人在行政處罰、行政強制、行政征收等直接影響到自身合法權益的領域內，可以理所當然地直接參與行政過程當中，依法陳述、申辯，維護自己的合法權益。但在某些領域如行政許可、行政規劃、行政獎勵、行政給付的過程中，不僅僅存在行政相對人，還涉及部分利害關系人，而且這些利害關系人有些是直接相關的，而有些是間接相關的，哪些利害關系人可以參與到行政過程之中是一個亟待解決的問題。既然現代行政是公共行政，其對公共資源的配置和利益的分配勢必會影響到每一個公民，從監督政府的角度出發，應該使更多的公民參與到行政過程當中，聽取他們的意見，有利于確保行政行為的公正和對行政權力的監督。

公共行政法律控制的關鍵還在于制度創新。行政程序法是保障公民參與和制約行政權力的重要制度安排。在現代社會，公共行政就是一個通過行政權力進行資源配置、利益安排的分蛋糕過程，“不患寡而患不均”的人們必然要求分配的結果是公正的。然而，結果公正的標準往往是帶有主觀色彩的，每個領取蛋糕的人總覺得分配的結果不夠理想，尤其是在他們不能參與到分配過程的時候，就更難接受分配的結果。但如果他們參與了整個分配的程序，則是另一番情景，在參與中他們能夠提出自己的意見，也能夠聽到別人的意見，并在與別人進行充分的協商與溝通基礎上共同參與分配標準的制定和實施，自然就會對分配結果有更多的認同，并對結果欣然或平靜地接受。因此，作為人類社會的理性選擇，正當程序不僅保障了公民在行政過程中的普遍參與，同時也實現了對行政權力有效的監督和制約。正當程序的魅力不僅僅體現在促進結果公正的實現，還因其在行政過程中融入了民主元素而彰顯了其獨立的公正價值。因此，依程序行政是公共行政民主化的必然要求，行政程序法作為公民參與和制約行政權力的制度安排進入人類社會的法律體系。在現代社會，公民通過行政程序法，不僅能夠維護自己的合法權益，也使得自己成為制約管理者的參與性力量，行政程序法成為公民制約行政權力的制度保障。

結語

實現對權力執掌者的控制，使其盡職盡守而又不會濫用權力是人類社會幾千年的理想，也是諸多學者孜孜追求的目標。支配了西方社會幾百年的自由主義思想一直把重點放在制度的設計上，試圖通過權力分立、兩院制、聯邦主義等制度構造遏制潛在的壓迫者。然而，其效果并不理想。實踐證明，無論是康德擲地有聲的宣言，還是羅爾斯追求的正義制度，都無法實現對權力的真正控制[11]。沒有公民的積極參與，再良善的制度也形同虛設。據此，重新發現和重視公民的主體性地位，積極推進公民對公共行政的制度性參與，大力發展民主，讓人民監督政府，這才是公民實現對公共行政法律控制的關鍵性要素。

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[責任編輯孫景峰]