分權:高等學校內部治理革新之道

近年來，由行政部門主導的高等教育改革不僅進一步強化了行政部門對高等學校的控制，而且也造成了高等學校內部行政管理權力的集中化和由此產生的日益嚴重的行政化、官僚化趨勢。從高校內部看，造成這種現狀的基本原因主要有“客觀”和“主觀”兩個方面。在客觀上，由于從政府部門和社會各方面所獲得的各種資源不斷增加，由于高校辦學對資源依賴程度的加深，高校的“校級”管理層在資源分配過程中發揮著日益重要的作用。另一方面，近十多年來高校的大規模擴張和學科布局的擴大也為實行高度的集權創造了有利條件。在主觀上，管理層似乎也樂于掌握更多的資源，控制資源分配的權力。眾多高校利用從政府部門和社會其他渠道獲得的資源所啟動的各種名目的工程和項目，實際上正說明了這一點。由于尚未形成合理的高校內部管理體制，行政管理權力不斷擴張，同時又不存在對這種權力的制衡和權力擴張的制約，因此，近年來我國高校內部出現了前所未有的權力高度集中的狀況。

高校內部的權力集中化對高校的學科建設和教育教學工作乃至高等學校發展所造成的消極影響是多方面的。主要有：第一，行政管理權力不斷擴張的過程實際上也正是學術權力不斷削弱的過程。在這個過程中，學者在高校學術事務以及各種“準學術”事務中發揮作用的空間日益受到擠壓。由此產生的必然結果就是學者在高校中的地位日趨邊緣化，學者不斷淪為“打工者”，學術工作的價值日益貶值和扭曲。媒體曾反復報道的幾個教授競聘一個處長或副處長職位的現象，實際上充分說明了高校中普遍存在的學術貶值、官職稀缺這種根本上有悖于高等教育核心價值的趨勢。這是高校內部權力集中化最為有害的結果，它將從根本上瓦解高等學校作為學術組織存在的合法性基礎。

第二，由于權力的高度集中化，加之高校內部學科專業的多樣性和差異性，為了追求政令的權威和管理工作的效率，近年來高校內部的管理不斷趨向于運用行政命令的方式，日益行政化和整齊劃一，高校的內部管理與政府機構的管理方式日漸趨同。由此造成的后果是，不僅從根本上抹殺了不同學科專業的差異性，極大削弱了作為辦學實體的院系工作的積極性、主動性和創造性，而且破壞了不同學科之間通過合理競爭所形成的學科生態，高校作為一種學術組織賴以自我生存的環境將日益惡化。

第三，權力的集中化和管理的行政化，客觀上造成了高校內部形成高度垂直的管理體制，高校與院系之間形成了指令—服從的領導與被領導的上下級關系，院系日益依附于校級管理權力。在這種情形下，行政管理力量成為高校內部資源和利益主要的來源，行政主導成為高校內部變革的主要動力。由此造成的結果是學術工作所必需的自由、協商、獨立思考和批判精神的喪失，是高校作為自由精神家園本質的消失。失去了這些高校之為高校的本質，高校只能是徒有其表、有名無實的物理存在。近年來，高校普遍存在的問題是只見投入，不見或少見產出，或者是投入大、產出小。于是，有學者努力探索提高學術生產力的途徑或策略。殊不知，真正解決學術生產效率不高、學術生產力水平低下問題的關鍵，并不完全和主要在于生產力本身，而在于高校內部管理的“上層建筑”。不從根本上解決高校內部管理體制存在的深層次問題，是難以真正提高學術生產力的。

第四，高校內部管理的集權化必然造成管理幅度的擴大、行政事務的增加，由此產生的結果必然是管理層級、管理機構和管理人員的不斷增加和管理成本的不斷加大，從而使有限的高等教育資源得不到真正合理有效的利用，不能充分發揮應有的作用。眾多高校都存在著這樣的“奇特”現象：在教職員工總人數中，直接或間接從事各級管理工作的人員往往占了較大的比重；在部分高校，管理人員占教職員工總人數的比重甚至超過一半。而本來人數就不足的專任教師中也有一定比例的人員（往往還是學術上小有成績的學者）從事各種類型的管理工作。這也就意味著，高校的很大一部分人力資源的投入是在管理事務而非學術事務。高校本來是一個學術組織，管理工作原本是為學術事務服務的，但人力資源的投入結構卻是將高校事務本末倒置。

消除高校內部管理中的集權化和行政化趨勢不是一個權宜之計，也不是一個操作層面的技術問題，它首先涉及一個思想理念和基本價值問題。因此，應大力倡導學術民主、學術自治的原則，并以此作為推進高校內部管理體制改革的指導思想。沒有思想觀念領域的根本性革新，要實現高校內部的分權和建立行政權力與學術權力之間的制衡機制，是難以想象的。

如何消除高校內部管理中的集權化和行政化趨勢，建立適合高校作為學術組織本質需要的內部管理體制，是一個需要付出艱苦努力的非常復雜的過程。這既受到社會環境和行政管理體制的制約，也涉及高校內部不同利益關系的重新調整。因此，首先應當從法律和制度建設的層面對高等教育宏觀管理體制進行改革，建議在今后修改《高等教育法》的過程中，應增加相關內容，進一步明確高校與政府的關系，明確政府對高校的管理權限，進一步下放權力，改革政府對高校的管理方式，變直接管理為間接管理，變事務管理為宏觀管理。只有實現了高等教育宏觀管理的放權，才有可能為實現高校內部的分權創造良好的條件。

其次，建議在今后修改《高等教育法》的過程中，應增加相關內容，進一步明確高校與院系的職責、權利和義務關系，在高校內部實行分權，轉變管理職能，降低管理重心，減少管理成本，賦予院系應有的法律地位和權責，以充分調動院系在教學科研等學術事務中的積極性、主動性和創造性，發揮院系作為辦學主體在高校事務決策、管理、監督過程中的作用。

第三，改革現行的高校干部人事制度，加快職員制改革步伐，推進高校內部干部人事制度改革向縱深發展，逐步取消高等學校、高等學校領導人和高校內部各種管理職位的行政級別，建立符合高校作為學術組織本質特征的科層體制。取消干部的行政級別，是消除高校行政化傾向的便捷途徑。

第四，改革現行的院系行政負責人的產生方式，由委任制改為由教師或教師代表直接選舉或在選舉基礎上由院校聘任，并賦予院系行政負責人在院系事務中以更大權限和職責，使其真正承擔起領導院系發展的責任。與此同時，建立健全院系層面的學術組織，對院系各項事務發揮實質性的決策作用，減少決策風險，降低管理成本。

第五，修改現行《高等教育法》中有關學術委員會的條款內容，從法律上進一步明確教師在高校中的地位，進一步明確和強化學術組織在高校內部管理中的地位和職責，進一步加大學術組織在高校各項學術事務以及與學術事務相關的非學術事務決策管理中的權限，真正發揮學術權力在高校內部管理中的作用，從而扭轉高校的行政化和官僚化趨勢。與此同時，改革學術組織產生的方式，由現行的指定方式改為由學者選舉產生，使學術組織真正具有合法性基礎，使學術組織得以相對獨立地行使職責。

此外，進一步改變高校內部目前實行的經費分配方式，由撥款改為預算制，使院系具有必要的財權，從而在經濟上減少對高校的依賴或依附；擴大校務和院（系）務公開的范圍；實行學生組織的自治，使學生在自身事務的管理中最大限度地發揮作用；建立合理的機制，吸引社會有關人士參與高校內部管理；加強媒體和公眾對高校內部管理的監督，也有助于扭轉高校內部管理權力高度集中化和行政化、官僚化的趨勢。

（責任編輯 東 彥）