社會治安綜合治理的“打”與“防”

摘要：社會治安綜合治理作為犯罪治理的基本模式在歷經了30余年的發展和完善后被賦予了豐富的內涵和要求，其中有關打擊和預防的內容也歷經了轉變和發展。在黨中央更為強調管理服務的新時期，如何更好地認識打防關系，真正落實“打防結合，預防為主”的指導思想是值得思考的問題。文章將從打防的立法規定及其問題入手，理清打防關系，并就“打防結合、預防為主”的真正落實提出幾點建議。

關鍵詞：社會治安綜合治理 打擊 預防

社會治安綜合治理，是指在社會公眾參與下，各級黨和政府部門為維護社會政治穩定協調行動，運用各種合法有效措施防治嚴重治安違法行為和刑事犯罪活動的一項社會管理系統工程。社會治安綜合治理理念最早可追溯至20世紀60年代誕生于浙江省諸暨市的“楓橋經驗”，這一理念在黨中央的萌芽則源于對20世紀70年代末高發的刑事犯罪尤其是青少年犯罪的控制。1981年中央文件第一次提出“綜合治理”概念后，綜合治理就成為解決社會治安問題、實現長治久安的方針，社會治安治理的戰略思想在全黨、全社會得以確立。1991年，中共中央、國務院及全國人大常委會先后頒布了兩個《關于加強社會治安綜合治理的決定》（下文簡稱中央《決定》和人大常委會《決定》），較為系統地規定了社會治安綜合治理的任務、要求、目標、工作范圍、原則等內容，將社會治安治理納入法制軌道，使綜合治理更具有權威性和可操作性，標志著社會治安綜合治理方針的正式確立。2001年，為了深化社會治安治安綜合治理工作，中共中央、國務院出臺了《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》（下文簡稱《意見》），將這一工作向縱深推進，各種創新管理機制層出不窮，如平安建設、大調解等。十余年后的今天，在黨中央更為強調管理服務，將工作重心轉向維護社會穩定的時期，如何清晰地認識打擊和預防的關系，真正將預防為主落到實處是值得思考的問題。

一、 “打”與“防”的立法規定及問題

自改革開放后實行社會治安綜合治理以來，對于打、防關系的表述從總體上說經歷了三個依次交替的階段：一是一般地提打防結合，以防為主的階段；二是 1991 年1月召開的全國社會治安綜合治理工作會議上提出的“打防并舉、標本兼治、重在治本”方針，把打防并列；三是1997年黨的“十五大”及 2002 年黨的“十六大”都明確確定“打防結合，預防為主”。

從當前我國立法情況看，較為權威系統地規定社會治安綜合治理的是1991年兩個《決定》和2001年《意見》。1991年中央《決定》第三點規定了社會治安綜合治理的工作范圍，即“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”六個方面，強調“六個方面的工作環環緊扣，相輔相成”，并提出要“堅持打防并舉，標本兼治，重在治本的原則，切實落實綜合治理的各項措施。”1991年人大常委會《決定》第二點也提出“必須堅持打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本的方針”，并用六句話從六個方面闡述了如何堅持這一方針。無論是被稱為原則還是方針，都反映出治國理念的進步，反映出我國在犯罪治理方面已經不是單純地依靠打擊犯罪一方面來進行，而是將預防和打擊放在同等高度，并在標與本之間選擇“重在治本”，暗含了對犯罪預防的更高關注。為了行文方便，筆者將“打防并舉，標本兼治，重在治本”稱為社會治安綜合治理工作的指導思想。

從上述指導思想可知，在打擊和預防方面不存在孰重孰輕的問題，如果一定要選取一個更為重要的方面那就應該是“重在治本”的預防方面。雖然指導思想作了這樣的規定，但是中央《決定》在工作環節方面的規定卻與之背道而馳，即 “打擊是綜合治理的首要環節，是落實綜合治理其他措施的前提條件。”“防范工作是減少各種違法犯罪活動和維護社會治安秩序的積極措施。”那么到底是打防并舉，重在治本，還是打擊先于預防呢？這一前后矛盾的立法表述使得執法人員一方面要在腦海中牢記“打防并舉”的理念，另一方面又要在實際的工作中以打擊為首，容易引起思想混亂，進而使實際工作效果大打折扣。此外，按照傳統的做法，執行機關更傾向于打擊而忽視預防，尤其是80年代以來的“嚴打”觀點根深蒂固，基層的執行機關仍舊會以打擊為主，而將預防放在十分次要的地位。

隨著時代的變遷，我國的社會矛盾和形勢在新世紀也發生了改變，為適應新時期要求，2001年《意見》將我國的社會治安綜合治理的指導思想明確確定為“打防結合、預防為主”。這在我國犯罪治理工作的歷史上堪稱一個跨越，它將犯罪預防提高到一個前所未有的高度，實現了我國犯罪對策的戰略性轉變。雖然指導思想的提法發生了改變，但《意見》對社會治安綜合治理的具體工作仍規定為“打擊”是“首要環節”，“預防”是“積極措施”，并將先前的六個方面合并為“打擊”和“預防”兩個環節，與此同時，我國在打擊犯罪方面建立了諸多的法律法規，如刑法、刑事訴訟法等，形成了較為詳盡系統的規定。相比較而言，在預防犯罪方面我國并未制定統一的《違法犯罪預防法》，只是于1999年出臺了《預防未成年人犯罪法》，而這也僅僅局限于未成年犯罪預防方面，更不用說建立完善的法律架構了。

二、正確認識“打”與“防”的關系

如前所述，現階段我國社會治安治理綜合治理堅持“打防結合，預防為主”的指導思想，在具體工作環節堅持“打擊為首要環節，預防為積極措施”，這一前后矛盾的立法表述使得實際工作中更重視打擊，往往奉行“打擊為主”的思想，忽視預防的作用和效果，因此需要正確認識打防關系，在強調管理服務型社會下更好地發揮社會治安綜合治理的功效。

“打”也就是打擊，是指國家的執法機關依法對一切違法犯罪分子給予應有的懲罰，以維護正常的社會秩序，進而減少犯罪活動，保障國家政局的穩定和人民群眾生命財產的安全。“防”也就是預防，指國家、地方組織及社會團體，通過消除或限制致罪因素及其對孕育著利于犯罪機會的物質及社會環境的恰當管理，以達到更好地控制犯罪的目的而采用的一種手段。兩者都是綜合治理犯罪的重要手段，都以減少、遏制犯罪，維護社會穩定，使人民群眾有安全感為目的，其區別主要在于打擊是對已經發生的違法犯罪活動采取的手段措施，具有被動消極性，預防則是對將來可能發生的違法犯罪活動采取的手段措施，具有主動積極性。

此外，兩者互為條件性，相輔相成，缺一不可，只有充分發揮打擊的威懾力量才能為預防措施的實施創造有利條件，同時只有加強預防，并逐步建立起一套與社會主義市場經濟相適應的防控體系，才能保鞏固打擊的成果，進而有效地遏制并減少犯罪。

具體而言，“打”與“防”的關系表現為以下兩點：

1.打擊和預防是手段和目的的關系。打擊是手段，預防是目的。打擊通過懲罰違法犯罪分子起到預防的作用，即剝奪犯罪分子繼續犯罪的條件和機會以達到特殊預防的目的及震懾、警戒社會上其他不穩定分子或危險分子以達到一般預防的目的。與此同時，預防從根本上來說是“防患于未然”，也需要通過各種防范措施予以實施，發揮著從源頭上防止違法犯罪發生的功效。因此，預防又是手段和目的的統一。

2.打擊與預防是治標與治本的關系。打擊處于治標的地位，預防處于治本的地位。打擊是針對已經給社會造成實際危害的違法犯罪活動所采取的事后手段，具有消極、被動的性質。從整個社會治安治理的戰略全局和長遠來看，預防則具有主動、積極的性質，是一種事前手段，可以從根本上防止和減少犯罪的發生，避免可能出現的損失和危害。當然，在治安形勢較為嚴峻或特殊的時期，打擊與預防的位置可以相互轉化，但這也只是暫時的、局部的，預防仍應處于首要位置，仍是中心環節。簡言之，在正常的社會狀態下， 預防是第一位的，打擊是第二位的。

此外，預防犯罪在社會治安綜合治理中有著多方面的作用：可以避免和減少犯罪給社會造成的直接或間接的損失；有利于為改革開放和經濟發展創造良好治安環境；可以改善、提高政法部門的效能等。

三、真正落實“打防結合，預防為主”

在認識了打擊和預防之間的關系及預防犯罪在綜合治理中的積極作用后，我們就需要將“打防結合，預防為主”的指導思想真正落到實處，為此，筆者提出以下建議：

1.轉變觀念。首先要從打擊犯罪的一線即公安機關做起，轉變舊有的“重打輕防”理念，真正意識到預防勝于打擊，做好預防工作，減少犯罪發生的誘因，以防再次陷入打不勝打，防不勝防的怪圈；其次，其他單位也要樹立預防為主的觀念，將預防工作放在首要位置，充分發揮預防的積極功效。

2.加強立法。在沒有出臺新的有關社會治安綜合治理法律法規前，先對人大常委會《決定》第二條做出修改，將原有的“打防并舉”改為“打防結合，預防為主”，并在具體的工作環節中刪除或修改與“預防為主”思想有沖突的條文表述。同時為了協調統一，須對中央《決定》及《意見》做出相應修改，明確“預防為主”的指導思想。此外，仍須加強犯罪預防方面的立法，并在時機成熟時制定《社會治安綜合治理法》以取代人大常委會《決定》。

3.宣傳教育。加大宣傳教育力度，普及有關打擊和預防的知識，使民眾在對待打防關系問題上有清晰的認識，能更加理解現階段社會治安綜合治理方針政策的實施。堅持走群眾路線，得到人民群眾的理解支持，更好地促進各項工作的開展。