政府公權力和公民權利相互間關系的新模式
——以公民權利為本的公共管理

楊新杰

(漯河醫學高等專科學校，河南漯河 462000)

政府公權力和公民權利相互間關系的新模式
——以公民權利為本的公共管理

楊新杰

(漯河醫學高等專科學校，河南漯河 462000)

在市場經濟發展過程中，政府權力與公民權利的關系經過了三個重要發展階段:公民權利本位階段、公民權利范圍擴張階段、公共管理階段。公共管理是處理政府權力與公民權利關系的新范式，它是以公民權利為本位、以切實保障和實現公民權利為宗旨、公民權利主體成為公共權力主體的新階段。中國公共行政改革的方向，是建立以公民權利為本位的公共管理體制。

公民權利;政府權力;公共管理

一、政府公權力與公民權利關系的幾個階段

(一)公民權利本位階段

在18世紀80年代產生了自由市場經濟體制。自由市場經濟體制確立的一個根本標志是私人領域與公共領域的分離，產生了不受政府權力干預的公民權利領域即私人領域。私人領域成為整個市場經濟運行的基礎，公民權利本位是市場經濟的首要標志。私人領域是市場機制與市民社會發揮作用的領域，它不受政府權力的干預;政府權力作用的領域即公共領域，公共領域只提供有限的公共產品，如依法保護產權、維護市場秩序等等。權利的基本要素是利益和行為自由。利益是權利的基礎和根本內容，從這一意義上講，權利是人們為滿足一定的需要，獲取一定的利益而采取一定行為的資格和可能性;行為自由是權利的存在形式和載體，從這一意義上講，權利實際上是一定社會中所允許的人們行為自由的方式、程度、范圍、界限和標準。因此，權利是公民自覺地意識到自身的正當利益并采取被社會所允許的積極行動獲取正當利益的自由。

市場經濟是提高人類使用與配置資源效率的制度。市場經濟建立在公民自由權利和市場自治的基礎之上，公民享有從事市場交換活動的各種基本自由，如契約自由、意思自治、財產權利不受侵犯的自由、從事商務活動的自由等等。這些自由構成公民的私法權利即公民權利。

市場經濟體制的協調系統要求由市場競爭機制與價格機制對資源配置進行調節，充分發揮市場經濟的自發性效率和創新效率。政府管理必須以不損害市場經濟的自組織機制和創新機制為前提。適應市場經濟的政府必須是遵守法律的法治政府。自由市場經濟體制條件下的代議制，依憲治國，實行憲政，就是法治政府的最基本要求。這一時期的憲法規定了公民的如下基本權利:第一類是言論自由、出版自由、集會結社自由、請愿權、選舉權和被選舉權等公法意義上的基本權利;第二類是個人自由、住宅不可侵犯等個體自由權利;第三類是法律面前人人平等、財產不受侵犯的權利和自由從事經濟活動的權利等私法意義上的權利等等。這些基本權利保護了私人作為公民的政治地位和作為商品所有者的經濟地位，其作用是有效防止政府權力對公民權利的不當侵犯。

(二)公民權利范圍擴張階段

從19世紀70年代開始，隨著市場經濟體制由自由市場經濟向壟斷市場經濟的轉變，政府管理形態也由自由市場經濟國家向社會福利國家轉變。與之相適應，政府權力與公民權利之間的關系也發生了重大變化。公民權利由基本的財產權與人身自由權擴展到社會保障權、就業權等新公民權利領域。公民權利范圍的擴張，必然要求政府積極主動地提供各種公共產品，從而增加了政府的公共責任。

自從1873年出現經濟大蕭條以后，公共行政開始主動彌補市場失靈的不足，開始逐漸干預市場機制的運行，并提供基本公共產品如社會保障、環境保護、經濟管制等等;在混合公共產品領域和某些具有“外部性”的私人產品領域，政府也開始提供公共服務，從而導致政府規模的擴張與政府支出的大大增加。這一時期的突出變化是政府提供了完善的社會福利體系，對公民提供全面的社會保障，因而出現了福利國家的政治體系。

這一時期福利國家的憲法保持了自由市場經濟時代的公民權利，并將公民權利擴大至公民的社會福利權利，明確規定了政府保障實現這些社會基本權利的公共責任。同時，公民的基本權利被賦予了新的內涵，公民的公法權利如言論自由、集會自由、出版自由權利被解釋為一種主動參與政治活動的權利政府必須保證每個公民都平等地參與政黨與組織活動;公民的私法權利被解釋為公民具有自由選擇職業、工作崗位和培訓場所的權力，公民有享受社會保障的權利等等。這就確定了政府保障和實現公民政治參與權、社會保障權的公共責任。

(三)公共管理階段

20世紀70年代末，社會經濟結構由工業社會向知識經濟社會轉變，世界進入全球競爭的市場經濟時代。西方國家紛紛開始了公共管理改革，重新定位政府與市場的關系，從政府干預的政府中心主義又走向了減少政府干預的“市場中心主義”。隨著公共管理改革的深入進行，公民權利進一步擴展到傳統的公共權力領域，公民權利進一步擴張。

在處理政府權力與公民權利之間的關系方面，公共管理有三個基本要求:一是要求私人組織、非政府組織與政府組織一起參與公共服務與公共產品的提供，要打破政府對公共管理權力的壟斷;二是要求實行職能下屬化原則，即盡可能多地把管理權力下放給下一級的政府與組織，直至鄉村與社會團體;三是自治事務高于公共權力的原則，即在能以自治原則解決問題的情況下，盡量不采用權威原則，也就是說，公共事務應盡量在自治范圍內處理，由企業、公民、非政府組織自行解決。這就要求，政府必須將管理職能下放給企業、公民、非政府組織、基層政府。

二、公共管理過程中政府權力與公民權利關系的新格局

(一)公共管理過程中公民權利向公共權力領域的擴展

在公共管理過程中，公民權利的范圍進一步擴大，不僅包括了公民的財產權、社會福利權等權利，而且還包括了公民直接行使公共管理權的公權力。在公共管理過程中，政府權力只是公共權力的一部分，政府并不是公共權力的惟一主體。在公共管理階段，政府權力與公民權利關系變化的基本原則是:私人領域向公共領域擴張，公民成為公共事務的管理主體。公共管理不僅保留了公民權利的基礎地位、確立了公民權利的保護范圍，而且確立了公民自治與公民參與公共事務的原則，公民、市場主體和非政府公共組織與政府一道共同成為公共管理的主體。因而，在公共管理模式下，公民不僅是權利主體，而且部分地成為了公共權力的主體，這是公民權利的進一步擴張，是對政府權力的進一步限制。所以，公共管理是處理政府權力與公民權利的新范式。

(二)公共管理過程中公民權利對政府權力的制約

公共管理中，公民權利從如下四個方面制約著政府權力:

第一，公民的“私權利”形成了公民自治領域和市場自治領域。公民自治領域與市場自治領域是政府權力不得干預的公民權利領域，公共管理是以公民權利為本位和中心的管理。第二，公民的“公權利”決定了政府權力的來源、政府的組成和政府的運行。第三，公民的“行政相對人權利”制約著政府的行為方式與管理方式。第四，公民的“公權力”進一步限定了政府的活動范圍和權力運作方式。

(三)公共管理過程中政府權力行使的基本原則

第一，政府權力的行使必須嚴守公共領域的界線，不能越過公共領域去干預私人領域。第二，政府權力的行使必須謹守法治的原則，政府管理必須以憲法與法律為基礎。市場經濟法治要求政府管理權力受到如下三種制約:政府管理的權力要受到公民平等的自由權利的限制，政府管理不得以任何形式對公民進行歧視性的分類和對待;政府管理的權力要受到民商法律體系的限制，政府必須采取保護產權、保護市場競爭的各種措施，而不得損害市場機制;政府管理的權力要受到公法的限制。政府權力必須以法律的明確授權為基礎，沒有授權的政府行為是無效的。

三、建立以公民權利為本位的中國公共管理體制

(一)全面建立社會主義市場經濟體制迫切要求政府實行公共管理

(1)我國的市場經濟體制建設面臨著從單一的專業市場建設向全面統一的大市場建設轉變。(2)我國的市場經濟體制建設面臨著從有形的市場建設向市場經濟制度建設轉變。(3)我國的市場經濟體制建設面臨著從單一的市場機制建設向全面系統的市場機制、法治機制、公共政府機制的綜合建設轉變。(4)我國的市場經濟建設面臨著由試驗性、模仿式、半封閉式的市場經濟發展道路向法治化、創新型、開放式的市場經濟道路轉變。

(二)中國公共管理是以公民權利為本位的規則管理與制度管理

完善政府制度與規則管理，應該建立以公民權利為本位的社會主義民主政治制度。具體說來，可以從如下方面著手:

第一，依憲治國，確立憲法在政府管理中的全面性權威地位。我國要通過憲法的實施確立政府權力的界限，政府必須保護公民的自由權利、民主權利與社會經濟權利。我國要加強憲法的直接效力與實施保障，切實保障公民基本權利。第二，完善人民代表大會制度。中國公共行政體制改革首先要從完善人民代表大會制度、加強人大對政府機關的監督與制約入手，建立公共行政權力體制，確保政府行政權力建立在法治與規則的框架之內，防止政府權力對市場自治、人民自主與社會自主的不法侵害。第三，建立和完善政府公共管理職能體系。中國政府公共管理職能以平等保護各種產權為核心，必須在憲法和各種法律規定中確定平等保護各種產權的原則，完善物權法與債權法，制訂民法典與行政程序法典，確立政府不得隨意干預的產權自治的范圍，明確政府平等保護產權的行政責任與法律責任，建立政府平等保護各種產權的規則與管理制度。第四，提高政府質量，建立服務型政府。我國要建立以公民權利為基礎的服務型政府，提高政府質量，建立政府質量管理機制，政府社會服務承諾制度。應建立政府績效考評體系，以服務對象滿意度為標準測評政府績效，推行社會指標考核制。第五，保護行政相對人權利。我國行政執法體制的改革應給予行政相對人在行政管理活動中充分的知情權與抗辯權;應允許公民與法人對行政機關的抽象行政行為提起行政訴訟，我國應將抽象行政行為納入行政復議的范圍，司法機關具有對抽象行政行為進行司法審查的權力。

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1003－4145［2012］專輯－0140－02

(責任編輯:宋緒芬)