治道與治理：探討公眾參與縣鄉政府社會管理問題的兩個維度

方 軍

（安徽財經大學 社會工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道與治理：探討公眾參與縣鄉政府社會管理問題的兩個維度

方 軍

（安徽財經大學 社會工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道和治理是觀察公眾參與縣鄉政府社會管理的兩個重要維度。形而上之治道維度包括政權合法性、民本—人本論兩個方面的內容，形而下之治理維度則包括基層社區自治、民間組織建設以及公眾參與政策過程和政府決策等三個方面的內容。治道與治理的兩個維度均構筑于豐富的傳統治道思想和現代治理理論的基礎之上。此兩個維度互相詮釋，相互印證，在體用不二中為探討公眾參與基層政府社會管理提供理論和技術支撐。

治道；治理；公眾參與；縣鄉政府；社會管理

一、導言

公眾參與自1990年代引入我國，迅速引起各方關注，被視為中國各級政府職能轉變的重要抓手。2000年，黨的十五屆五中全會就在黨的文獻中使用了“公民有序政治參與”這一提法。2002年黨的十六大報告再次使用了這個提法，2007年黨的十七大報告明確指出，“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”，并用了很大篇幅對此進行闡述。至此，公眾參與不但在黨內達成共識，而且已形成了較為完備的理論體系。

公眾參與不但有政治—行政領域的參與，而且也包括社會—經濟公共事務領域的參與，公眾參與是一種全方位的行為方式，涉及公眾自身的利益和需求，公眾通過和國家—政府權力的有序博弈，進而有理性地維護自己的合法權益。新時期，黨和政府愈來愈重視政治、經濟、文化、社會、生態等領域的建設和管理，并把它看做一個系統的管理和建設工程。在全球化、現代化、市場化等各種因素誘引下，大量社會問題和矛盾開始涌現。在廣大的縣鄉政域中，這種現象表現得更為突出。縣鄉政域擁有中國絕大多數的人口，縣際競爭和縣域經濟的成功發展被認為中國經濟崛起的重要原因，縣鄉政府管理諸多創新性改革也是兩年一屆的中國地方政府創新獎的重點獲獎領域。為了強化縣鄉政府社會管理職能，提高縣鄉政府社會治理能力，各地都把拓寬公眾參與社會管理的路徑，培育社會治理的多元主體，進而打造一個具有現代公共服務意識和具有預見性的政府，作為政府改革目標。因而，縣鄉政府如何提升社會管理水平的問題，以及公眾參與和基層政府社會管理的關系問題，一直都是理論界探討的熱點問題。過去就這些問題的探討，要么是引介或譯釋西方的理論，要么是在研讀西方理論基礎上研究該問題的一般理論和原則，要么是把該問題和中國的現行民主制度聯系起來泛泛討論，要么是在雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）公眾參與階梯理論之八個梯度的基礎上探尋公眾參與基層政府社會管理的具體方法或技術，雖然近年在中國的政治—行政實踐中，公眾參與基層政府社會管理的案例及其研究也逐漸多了起來，但是具有較強信服力的闡釋還稍顯不足，理論的研究似乎是落在了實踐的后面。本文則試圖在闡述傳統治道思想和現代治理理論的基礎上來探討公眾參與縣鄉政府社會管理的問題，形而上之治道維度從政權合法性、民本—人本論兩個角度來論述，形而下之治理維度則從縣鄉村民自治、民間組織建設以及公眾參與政策過程和政府決策等三個角度來闡述，以期能對公眾參與基層政府社會管理問題的研究有所助益。

二、傳統治道思想與現代治理理論

作為中國古代思想的原生態，中國傳統治道思想蘊涵豐富，是我們研究公眾參與縣鄉政府社會管理問題的重要思想借鑒資源。“治道”是中國思想特有的范疇，按黎紅雷先生的分析，它早在先秦時期就已形成，秦漢以后被歷代思想家、政治家所廣泛使用。在遠古時代的“圣王”治國傳說中，就有大量關于治道的內容，《尚書》可謂是這個時期的集大成著作［1］。莊子是最早探討治道內涵的思想家，他把治道區分為治之道和治之具兩個方面，莊子曰：“倒道而言，迕道而說者，人之所治也，安能治人。驟而語形名賞罰，此有知治之具，非知治之道。可用于天下，不足以用天下。”（《莊子·天道篇》）從廣義的角度來看，治道蘊涵有“治之道”和“治之具”兩層意思，治之道涉及治國的思想原則或理念，治之具則涉及治國的具體制度措施或方案，兩者互映互詮，治之具是治之道的展開和表現，治之道則為治之具的依據和憑借。牟宗三先生曾從現代政治民主的視角對傳統治道思想進行梳理，他把治道相應于治權，政道相應于政權，并把這兩組概念進行了對列式的處理，認為中國古代只有治道而無政道，只有治權而無政權。由于這一主張是從狹義的角度對治道進行界定的，牟宗三似乎認為在中國古代治理國家的實踐中只有“治之具”一枝獨秀，治道中的“治之道”則付諸闕如。為了“立千年人極”之義理規模，牟宗三還是把中國治道分為儒家德化的治道、道家的道化的治道和法家的物化的治道，認為唯有對這些傳統的處理人間共同事務之道進行全面的總結和轉化，中國的未來國家治理才會更有根基和希望。徐復觀先生從中國傳統整體意義上來闡釋“治道”意蘊，在更加符合中國文化原生態的語境中對中國治道思想進行了新的詮解，指出真正的治道一定是要凸顯天下眾人的才智與好惡，以天下的才智來滿足天下的好惡，在“以天下治天下”的實踐中，管理者才能處于無為的狀態，就此國家和社會秩序才能歸于有序［2］。

作為中國哲學自身出發點的傳統治道，不但中國人之“哲”的概念在“論治”中產生，而且中國哲學思想的原型也在“務為治”中形成，黎紅雷先生據此判斷“中國哲學”思想體系也是以“治論”為出發點和歸結點的。以“治”為核心形成的治道思想體系，其內在追求就是建立合理的社會秩序和心靈秩序，在眾人參與治理中形成有序的社會治理結構，保證社會的穩定發展，進而促進人類文明的世代延續［1］。古代士（仕）人有著濃厚的治道情結，他們所思考和用之于實踐的治道思想一般會從形而上依據、形而下基礎、國家及社會秩序規范理則等角度展開。形而上依據含有對治道之本源—宇宙論、人性—人情論、認識—知識論的探討，形而下基礎含有對民本—民心論、君道—臣道論及人才選拔問題的探討，國家及社會秩序規范理則就幾乎囊括了所有中國古代組織和制度建設的原則和理念。傳統治道思想蘊涵豐富，內容精深，在過去的歷史實踐中，產生出了巨大的現實良好效果。幾千年來的歷史發展證明，治道思想中的很多理念和原則值得我們今天重新咀嚼和吸取，結合當前新的政治和行政實際，我們應對之進行現代的轉化和再創造，使之增益于現代政府的管理活動。

自從1989年世界銀行首次使用“治理危機”（crisis in governance）一詞后，“治理”就開始運用于各種學術領域和實踐領域。1990年代中后期，國內學者開始引入并使用這個概念，并常把“治理”和“善治”捆綁使用。為了異別于統治和管制，也為了補救治理失效問題，善治作為治理最佳狀態的描述語詞被提了出來。俞可平認為善治的過程是國家權力向社會的回歸及還政于民的過程，善治是政府和民眾良好合作的結果，沒有民眾的積極參與就不會有善治局面的出現［3］，而公眾參與又必須建立在良好的公民社會的建構上。治理作為一種管理國家和社會的全新技術，合作是其本質屬性，治理理論認定合法權力的來源不僅僅是政府這一維，公眾參與也應是合法權力的重要源頭。另外，治理理論對公共管理的促動作用還在于其對代議制民主制的缺陷進行了較好地矯正和修飾。治理是多中心的治理，是公眾參與中的治理，它可以補救幾百年來代議制民主難以克服的一些諸如效率低下、回應遲滯、政策失靈等痼疾，通過公眾參與式的直接民主含量的加大，實現政府治理能力和政策效能的提升，進而達至善治局面的出現。

民主和行政的關系一直是公共行政必須面對的問題，由于政治與行政二分的影響，很長時間內民主與行政是互為隔離的，隨著實踐和理論的不斷推動，沃爾多在20世紀中葉重提民主制公共行政概念，認為如果行政確實是現代政府的核心，那么在20世紀民主理論必然會來擁抱公共行政，而治理理論的出現則很好地催發了當代民主理論和公共行政之間的交融貫通。參與式民主在完善代議制民主的過程中展示了治理理論的優異性品格，在公眾參與政府治理或自身自治的過程中，治理理論的多主體、多中心、權力源多元、網絡合作等特點都被充分地詮釋了出來。有學者曾把治理理論分為政府管理、公民社會和合作網絡等三種研究途徑。合作網絡的途徑認為治理就是對合作網絡的管理，究其本質，治理就是一種公眾參與中的合作管理［4］。公民社會的途徑則側重于公眾組織或民間組織的創建，以及公眾自我管理、自我服務、自我監督能力的建設，強調在自治中達成公民社會和政治國家之權利維護—權力施行之間的博弈均衡。無論是公民社會的途徑，還是合作網絡的途徑，表現在公共政策領域，要求在政策議程、政策制定、政策執行、政策評估、政策終結的各個環節上，公眾都要真實地參與其中，作為決策者和執行者的身份，充分表達和維護自己的利益與需求。

但治理理論畢竟是舶來品，它是在西方政治—行政的理論與實踐的氛圍中產生的，用之于中國就存在一個如何使之本土化或中國化的問題，更何況治理理論本身也不夠完善，不論是全球治理、民族國家治理還是社區治理都還會發生治理失靈的現象。作為20世紀晚近以來政府管理領域較為流行的理論，治理理論一經產生，就是以法治、民主、自由、公正、公民社會等要素為其實現條件的，而這些要素在當代中國的發展都還參差不齊，且都在發展中具有中國的特點和風格，因而中國的治理在實踐和理論上都必然具有不同于西方的地方。長期以來，學術界對將治理理論本土化或中國化的努力幾乎闕如，缺少對本土境域事件的關注，對本土化分析框架的建構缺乏理論自覺，在大量照搬引介、盲目應用中，忽視了對它的系統反思與創造性轉化，而沒有這種反思和轉化，就不可能形成更有力的解釋、把握和指導中國社會治理變遷的理論分析框架。在當前政府注重社會治理的背景下，我們更應該堅持綜合創新與批判承接的原則，在中國既有文化—心理傳統和現代政治—行政實踐中探索出符合中國實際的治理之道。

三、治道之政權合法性與民本思想

政權合法性問題是政治—行政學研究的核心問題之一，任何政體和國體所彰顯出來的國家管理行為都會把政權合法性作為其追逐的重要目標，只有政權具有了合法性，其統治或治理行為才具有正當性，公共政策的實施也才具有權威性。如果公眾被喚起后大都能夠擁護當局者政權，并在維持對“合法性”的信仰中，對當下的社會價值或共同體所共遵的“先例”進行恪守，那么無論是民族—國家的建設與管理，還是民主—國家的建設與管理，都將會達至善治的目標，政府也必將是一個好的有預見性的政府。縣鄉政府所在的政域，無論從政區范圍、民眾數量，還是從其在國家政治格局中的地位，都在整個國家政體中占有重要位置，縣鄉政域的政治—經濟—社會的穩定是整個國家政局穩定的基礎所在，政權合法性信仰的維系如能在縣鄉政域取得牢固根底，國家法律、規則、典范及價值觀等“先例”的遵從問題將迎刃而解。基于此，從治道之政權合法性角度來看公眾參與縣鄉政府社會管理問題，可謂是一個重要的問題抓手。

王錫鋅曾認為，黨的十七大報告一個突出的亮點就是系統地把公民參與和政治體制改革、尋求執政合法性有機聯系起來，把公眾參與作為當代中國執政黨提升合法性的最重要資源。作為科學發展與和諧社會的具體化路徑的公眾參與不僅為執政黨提供了可靠的合法性資源，而且更是執政黨合法性的形成機制［5］。無論是政府自上而下權力施行的合法性需求沖動，還是民眾自下而上權利維護的充權吁請，都把公眾參與推到了前臺。縣鄉政府處于權力科層體制的末梢，公眾參與社會管理的力度和強度直系國家政體—政權的安穩。新中國成立60多年，特別是改革開放以來，中國的每一步發展都離不開來自基層政域的民眾的參與和支持，有學者甚至認為正是農民參與才改變了中國的局面，并據此提出了基層社會與創造性政治的理論解釋框架［6］。改革開放進入20世紀90年代，社會各界對改革開始進行反思和質疑，并認為出現這個局面的重要原因，就是在改革開放的進程中公眾的參與缺失了，而縣鄉公眾參與的缺失又是最為嚴重的一個政域。由于公眾參與的缺失，公眾根本無法享受改革開放帶來的巨大成果，自身的權益也得不到有效的保障，進而直接影響了民眾對政權合法性的信仰。進入新世紀，為了持續推進改革進程，也為了確實改善民生狀態，國家出臺了一系列具有濃厚“公共性”色彩的政策，其中大多數是針對基層社會及其民眾生活問題的，尤以農民問題為重。這些公共政策的制定和執行有意加強和擴充了公眾參與的路徑，并極力通過參與路徑彰顯了公平和正義的社會價值理念。公眾參與縣鄉政府社會管理不僅可以提高基層政府管理的效度和信度，重給改革開放以新的動力，而且對于拓展基層民眾利益表達渠道，提高國家政權的合法性，也都具有重要的體制性型塑作用。

古代中國曾有兩種有關政權合法性的論述：一是天命論式政權合法性的論述，一是民心論式政權合法性的論述。前者在夏商為盛，至董仲舒達至系統化；后者承續周代“天民合一”的天命觀念，以“民心”置換“天心”，到王符達至整體化［2］。漢代以后，兩種政權合法性的論述互相滲透，互為依托，共同影響了中國歷史上政權合法性的知識系統。特別是民心論式政權合法性的論述，由于其接榫于中國歷史上強大的民本論思想之中，其影響最為深遠。徐復觀認為，除法家外，中國的古代政治思想都可說是民本主義的，即認為民是政治的主體。但在實際的政治運作中，君才是真正的政治主體，由此構成中國政治思想上的“二重性主體”。而即使是君為主體，也時刻要從“格君心之非”的角度，通過無為、罪己、改過、納諫等方式，從道德上去解決此一矛盾，以“民意”來代替“君心”，由此達至和諧的治道狀態［7］。關注民眾利益，以民為本，心系天下民生，這些現代政治所關注的核心價值觀念，在古代中國政治行為中已被貫徹于國家行政層面的各個細節。中國傳統治道思想始終把民本理論作為其核心組成部分之一，我們可以稱之為民本治道思想，在此種思想指導下的傳統中國，其國力和影響力曾無人能敵，故而從中獲取智慧的啟迪，應當是我們應該具有的心態。

民本和人本不同，民本思想不必有民治之精神，民主思想則以民治為基礎［8］，而民主、民治和人本又緊密相聯。為了把民本思想和民治制度有機嫁接起來，孫中山提出了民權說，他認為在中國傳統民本思想中，民權觀念就已經發育出來了，它以民本作為自己的表達形式，成為中國傳統政治實踐中政權合法性的最高尺度［9］。其實儒家治國思想中也有人本思想的傾向，只不過這種傾向是采取了組織人本主義表達的方式，袁闖認為組織人本主義是中國傳統治道所提出的一種綜合考慮組織與個人關系的特殊的管理哲學，其把管理的基本目標確定為維護組織的穩定性，而這一穩定性又建立在作為組織基礎的人之上，它的基本原則是：組織高于個人和組織以人為本［10］。強大的民本思想發展演變也在孕育著具有中國文化特征的人本主義思想，我們不能簡單地把民本和古代、君主專制，人本和現代、民主制度對應起來，在我們思考現代政府管理問題時，要客觀而全面地考察古代治道思想及其流變，只有如此才能獲取管理智慧的啟迪。公眾參與縣鄉政府社會管理是地方政府體制創新的制度性嘗試，在這一過程中，以人為本是制度創新的根基，而其內容就是尊重人的意愿，保護人的權益。我們黨把“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”作為黨和政府一切工作的出發點和落腳點，而這又像和諧社會理念的提出一樣，緊緊地和中國優秀傳統治道思想呼應鏈接了起來。

四、治理之具體方案的落實途徑

治理理論總要落實于實際的行政活動中。就公眾參與縣鄉政府社會管理而言，公眾組織、公民自治和公眾在政策過程中角色和地位等因素都是我們觀察治理理論顯示于實踐的重要指標項。由于縣鄉政府的對象基本都是由農民構成的社會群體，所以我們選擇農民合作組織、村民自治以及農民參與在基層政府決策中的影響等角度來討論這一問題。農村社會治理是政府和農民互動的結果，過去單靠政府的社會治理已經弊端多顯，其原因就是作為利益主體的農民在治理中嚴重缺位，如何讓農民參與到治理中來，如何在社會治理中保障農民的權益，是我們當前新型農村社會建設必須解答的問題。而解決問題的抓手就是把農民組織起來，以組織的形式表達訴求及維護權益。由于長期以來對農民品性判斷的偏差，人們對農民更需要合作組織的基本常識缺少認識。農民合作組織是一種基于農民內在需求而建立的組織，是農村社會的自主性整合，充分體現了農民在社會事務中的主體地位［11］。當前各種類別的農民專業合作組織在農村正逐步成立起來，縣鄉政府此時要做的就是為其提供組織生長的諸如制度、法制、人才等外部環境，并能有序引導、多方支持。農民專業合作組織是農民參與的重要載體，也是縣鄉政府實施社會治理時與農民的重要接觸面，由此，雙方可以在平等交流、公平博弈中實現對農村公共事務的共同合作治理。當然，不唯是對農民專業合作組織要促其成長，對任何有利于農民群體權益維護與表達的組織或協會都應促進成長，并要不斷提升其組織建構的水平和效能，以期實現農民在參與縣鄉政府社會管理時能充分實現當家做主的自豪感和責任感。

近代以來，農民一直都是中國歷史進程的重要參與者和推動者，不但新中國的建立有其偉大貢獻，改革開放以來，農村社會的諸多重大變革性舉措幾乎都與農民的積極參與有關。肇始于20世紀80年代中期的村民自治運動，雖然是一次自上而下的行政運作行為，但是其對中國政治—行政體制的構造和流程，以及對農民自身參與能力和水平的提升都有著重大的影響。村民自治是伴隨著現代國家的建設而發展的，現代國家建設一般包括民族—國家建設和民主—國家建設兩個方面，前者是將行政權力鑲嵌在政域所有時空內的國家化的過程，后者則是在民眾參與保障自己權益的過程中不斷民主化的過程。國家化和民主化是一體之兩面，是現代性體現于國家建設中的突出表征。徐勇認為村民自治是將農民帶入國家政治的一種方式，是根據政權—政黨—群眾的歷史順序而派生的，繼政權下鄉和政黨下鄉之后，為了建構一個以農民為主體的鄉村治理體系，農民群體的“登場”成為歷史的必然［11］。農民的“出場”和“在場”，不僅增強了國家政權合法性的信度，而且對于提高基層政府管理的能力大有裨益。在當前中國現代民主國家建設的過程中，無論是從政域所在的空間幅度，還是從權力—權利之滲透與維護的需求強度來看，農村和農民的角色都非常關鍵。農民參與村民自治，是農民當家做主的實現形式，也是基層政府社會治理的迫切需求。自我監督、自我管理、自我約束、自我服務的村民自治既能減輕基層政府社會治理的壓力，也能促使基層政府轉變政府職能，同時對農村民間社會的成長也有積極的孕育作用。在村民自治和政府治理的共同行動中，農村社會的善治局面必將會很快出現。

公眾參與縣鄉政府社會管理還有一條重要的途徑，就是公眾參與基層政府決策，并能在諸如政策議程、政策制定、政策執行和政策評估之政策過程的每一個環節發揮自己的作用。公共政策是任何一級政府進行社會管理的重要手段，政府社會管理的目標和公共政策的目標也具有一致性，即都是以公共利益的增進和維護作為自己永恒的宗旨。縣鄉政府處于行政科層體制的底層，長期以來，由于中央—地方權責劃分和職能配置等因素的存在，基層政府在政策過程中僅對于政策執行才能有所作為，而對于其他政策環節的影響則明顯較弱，特別是對于政策議程的影響更是付諸闕如。隨著政府政治—行政體制改革的深入進行，市場經濟體制的逐步成型，以及政府對基層社會穩定與發展的重視，縣鄉政府的權能和職能才逐步得到擴大和重新整合，國家也才越來越重視基層政府和民眾在公共政策各個環節中的影響和作用。進入新世紀，國家出臺了一系列針對基層民眾的公共性色彩濃厚的社會政策，旨在縮小貧富差距，降低社會的不安全，公正分配改革開放所收益的成果，這一政策行為被稱為“保護性反向運動”，意在通過公共政策的制定與執行，重新把市場“嵌入”社會之中，使“市場社會”重轉為“社會市場”，進而重新評估倫理人情關系在資本市場中的地位和角色［12］。在這些政策制定的過程中，國家也有意創造條件讓公眾參與其中，通過讓公眾參與政府決策或政策制定的方式，實現公眾參與縣鄉政府的社會管理活動。在現代基層政府治理活動中，有學者曾把優化科學決策機制、規范政策執行機制和完善民主監督機制作為地方政府體制創新路徑的中軸，強調公開決策、參與決策、科學決策以及政策執行的透明化和民主化在地方政府管理活動中的作用［13］。在這些理念和相應的實踐中，公眾參與無疑居于核心的地位，公眾參與基層政府決策，不但可以抑制政府在決策中的自利偏好，進而增強行政行為的合理性和合法性，而且對于培育和喚起公眾的主體和自覺意識、加速推進公眾賦權和充權的民主化過程也具有重要意義。

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D6

A

1007－905X（2012）05－0033－04

2011-12-27

國家社科基金重點項目（11AZZ004）；安徽省哲學社會科學規劃基金項目（AHSK07-08D19）

方軍（1972— ），男，安徽懷遠人，安徽財經大學社會工作系主任，副教授，中山大學管理哲學博士，復旦大學公共管理學博士后。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）