濫用與規(guī)制：城市急劇擴張下的土地財政問題

濫用與規(guī)制：城市急劇擴張下的土地財政問題

17229.85億元，是地方財政收入的1.7倍，是不含土地出讓金收入的3.9倍。2009年地方財政收入總額為32602.59億元，不含土地出讓金收入為16692.67億元，而同年地方財政支出額為61044.14億元，是地方財政收入的1.9倍，是不含土地出讓金收入的3.7倍。從各年來看，地方財政透支額度相當于當年財政總收入。如果地方財政不依靠出讓土地獲得收益，則地方財政根本無法彌補巨額的赤字缺口。

（二）城市急劇擴張下土地財政存在的問題

1.現(xiàn)行土地財政中土地出讓金規(guī)模過高。在地方政府財力不足，巨額赤字無法彌補時，政府紛紛熱衷于出讓土地，將50～70年的土地收益一次收取。這樣或者彰顯其政績或者可以填補財政缺口。土地出讓金獲得的越多，該地方政府出讓的土地也越多。由于現(xiàn)行土地財政中土地出讓金規(guī)模過高，地方政府對其依賴程度加重，一旦作為不可再生資源的土地資源可供地方政府出讓的面積大幅降低時，較低的土地出讓金收入將使政府無力執(zhí)行其事先制定的宏觀政策，地方政府宏觀調控政策由于缺乏資金而失靈，政府又無法找到可持續(xù)的財政來源，就會導致我國經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯狀態(tài)。

2.地方財政缺乏可依靠的獨立稅種且稅收比例過低。一方面，增值稅、資源稅和證券交易稅在1994年分稅制改革以后作為中央和地方共享稅，此后占地方收入比重較大的地方稅種幾乎均被改為中央和地方共享稅。尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，更是對一些以農(nóng)業(yè)稅收收入為主的地方政府產(chǎn)生了較大的打擊和影響。在現(xiàn)行的分稅體制中，歸屬地方的主體稅種和獨立稅種除車船稅外，幾乎都與土地和房地產(chǎn)相關。由于地方政府缺乏穩(wěn)定的可支配財力來源，迫使其不得不采取一些非正常手段來籌集資金，土地財政問題應運而生便不足為奇。另一方面，與土地相關的直接和間接稅收占地方財政收入的比例過低。在與土地相關的間接稅收中，除了營業(yè)稅和企業(yè)所得稅以外，其他稅種沒有相應地發(fā)展壯大起來。

3.地方財政入不敷出，赤字數(shù)額巨大。由于地方政府財權和事權的高度不統(tǒng)一以及政府間轉移支付制度的不完善，地方政府事權較大，財政支出額較高，財權較小，無法籌集相應的資金。政府間轉移支付制度分為縱向的轉移支付和橫向的轉移支付。縱向轉移支付即中央政府向各個地方政府的轉移支付，橫向轉移支付即地方政府與地方政府之間的轉移支付。目前，我國的橫向轉移支付制度仍然不完善，較為富裕的地方政府由于沒有獲得相應的政策激勵，不會輕易將資金橫向地轉移支付給較為貧窮的地方政府，限制了較為貧窮的地方政府的財政資金來源。地方政府的長期巨額赤字會削弱其宏觀調控力度，政府的能力將不能為百姓謀福祉，其在百姓心中的信任度也會隨之降低。

三、城市急劇擴張下土地財政問題的解決對策

（一）建立土地收益基金制度

土地財政的核心問題之一是地方財政過度倚仗土地出讓金收益。豐厚的土地出讓金讓政府出讓土地的興趣越來越濃。因此，必須遏制政府這種不斷透支土地“未來收益”的不可持續(xù)的方式。建立土地收益基金制度是解決土地財政問題的一項有效措施。該基金制度的基本設想是“從每年的土地出讓收入中劃出30%的比例，建立中央、省和縣（市）三級國有土地收益基金，實行分賬核算”⑦。另外，可以使該項基金納入市場化的管理運作模式，同時要建立和實行對該項基金的監(jiān)督管理體系，具體來講要明確地方政府動用該基金的最高份額、依據(jù)以及各項程序等。通過建立基金制度使政府能將資金一代一代的積攢和使用，真正能夠帶動城市經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，而不是靠這筆資金來彰顯政績、填補財政缺口。

（二）發(fā)展地方主體稅種，提高稅收比例

1.開征物業(yè)稅。由于物業(yè)稅的稅基以當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展為基礎，因此，物業(yè)稅可以而且應該成為地方政府長久而穩(wěn)定的收入來源。這樣，地方稅收體系由過去的以營業(yè)稅為主就會變?yōu)橐誀I業(yè)稅和物業(yè)稅為主體。通過物業(yè)稅改革，抑制房地產(chǎn)的投機性交易行為，進一步改變由于地價、房價虛高而剛性需求卻不能得到滿足的局面。

2.拓寬計稅范圍。可以考慮將農(nóng)村的非農(nóng)建設用地納入相應納稅范圍之內并與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅目前不包括農(nóng)村的非農(nóng)建設用地，因此可以考慮將房產(chǎn)稅的征稅范圍由城市擴大到農(nóng)村。這樣可以豐富稅源，提升稅收的主體地位。

（三）改革分稅制體制，保證地方財權事權相統(tǒng)一

地方政府財權事權不對稱是土地財政問題的關鍵所在。中央政府在充分下放事權的前提下，要充分下放財權。

1.賦予地方政府發(fā)行地方債的權力。中央政府應實施縱向分權，鼓勵和監(jiān)督地方債的發(fā)行并在宏觀上予以指導，防范地方政府隱性的債務風險。

2.合理劃分中央和地方共享稅。賦予地方更多的獨立稅種，在保證中央財政的前提下提高中央和地方共享稅中地方的納稅比重，并且通過立法擴大地方的稅權，將地方稅的解釋權、減免稅等的稅政權、征管權賦予地方。

3.加強政府間轉移支付機制，通過橫向和縱向兩條路徑來完善政府間的轉移支付措施。制定相關的轉移支付法律法規(guī)，從法律的層面上規(guī)范政府間的一般性和專項性的轉移性支付政策。中央政府應明確其在政府間轉移支付的責任，除了其在縱向轉移支付中的主體作用之外，還應該通過適當?shù)募顧C制來刺激經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府進行橫向的政府間轉移支付。

綜上所述，城市急劇擴張下的土地財政問題日益凸顯，破解該問題已是迫在眉睫。科學匹配地方政府的財權和事權、降低政府對土地出讓金的依賴程度，提升稅收在地方財政中的主體作用才是解決問題的關鍵。只有這樣才能科學有效的利用土地資源，維系代際間的公平可持續(xù)發(fā)展，也只有這樣才能在城市擴張的同時真正帶動經(jīng)濟的發(fā)展，千方百計為百姓謀福祉。

注釋：

①陳志勇，陳莉莉：《“土地財政”：緣由與出路》，《財政研究》，2010年第1期。

②龍奮杰，郭明：《土地供給對中國城市增長的影響研究》，《城市發(fā)展研究》，2009年第6期。

③周昕皓，胡妍：《新制度經(jīng)濟學視角下土地財政與城市擴張的相關性分析》，《城市發(fā)展研究》2010年第12期。

④杜雪君，黃忠華，吳次芳：《中國土地財政與經(jīng)濟增長——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第1期。

⑤數(shù)據(jù)來源于歷年《中國財政年鑒》、《國土資源年鑒》。

⑥曲折：《土地出讓金研究》，《經(jīng)濟研究導刊》2009年第17期。

⑦昌忠澤：《土地財政隱藏的風險及相關的對策建議》，《山東財政學院學報》2011年第1期。

2012-02-16

教育部規(guī)劃基金項目（10YJA820138）

責任編輯 韓成軍