積極探索 奮進創(chuàng)新不斷強化水政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設

□肖振剛 □文宗太（洛陽市水務局）

洛陽市水務局自開展水行政執(zhí)法規(guī)范化建設以來，按照水利部“執(zhí)法隊伍專職化、執(zhí)法管理目標化、執(zhí)法行為綜合化、執(zhí)法文書標準化、考核培訓制度化、執(zhí)法統(tǒng)計規(guī)范化、執(zhí)法裝備系列化、執(zhí)法監(jiān)督經常化”的標準，勇于實踐，大膽創(chuàng)新。在改革執(zhí)法體制、完善執(zhí)法機制、管理執(zhí)法隊伍等方面進行了初步探索并取得了一定的成效，較好地維護了水事秩序，樹立了洛陽水行政執(zhí)法的良好形象。

鑒于洛陽市特有的市情、水情，水行政執(zhí)法面臨的是點多、面廣、起步晚、基礎差的狀況。為適應新形勢對水利工作的要求，2010年初洛陽市水務局成立后，為適應新時期治水方略，局黨組及時向編委報告成立了洛陽市水政監(jiān)察支隊、洛陽市砂石資源管理處、洛陽市水資源費征收中心，確立了水政執(zhí)法隊伍建設向“一流的裝備、一流的管理、一流的工作、一流的服務、一流的形象”方向發(fā)展，為洛陽水利的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支撐和保障。通過三年來的不斷努力，洛陽市水行政執(zhí)法隊伍實現了在體制上不斷完善，機制上理順激活，環(huán)境上軟硬并建，投入上不斷增加，形象上內外共塑的新突破。

三年來洛陽市共查處各類水事案件257起，調節(jié)水事糾紛56起，完成執(zhí)法巡查里程140余萬公里，糾正違法行為5049起，先行保存違法車輛52臺次，拆除違章建筑90余處、砂石規(guī)費征繳從全市原先不足1000萬元，現已突破5000萬元，水資源費征收從原先不足1500萬元，到今年力爭突破3000萬元。共開展水資源保護、碧水藍天、采砂管理、混凝土攪拌站、地溫空調等水利綜合執(zhí)法專項整治行動17次。在有力打擊各類水事違法的同時，未發(fā)生一起行政訴訟案件，未發(fā)生一起因行政復議被撤銷的案件。先后被評為全省水利系統(tǒng)水政監(jiān)察執(zhí)法先進集體、全省水政監(jiān)察隊伍文明執(zhí)法示范窗口、全省水利與公安聯合保護水資源專項整治工作先進集體、全市依法行政工作先進集體等榮譽稱號，偃師、宜陽、汝陽、嵩縣也先后獲得全省執(zhí)法文明窗口，汝陽、嵩縣、新安獲全省水利綜合執(zhí)法試點縣。

1.統(tǒng)一思想認識，解決思維不到位問題

由于受傳統(tǒng)水利觀念影響，“重建輕管”、“職能單一”、“輕視執(zhí)法”、“地位不強”已成為制約水利行業(yè)發(fā)展的重要因素。為了改變這一局面，市局黨組多次專題向市領導匯報水行政執(zhí)法工作。利用每一次機會，抓住每一個時機，適時推出治水新思路。要打仗先建隊伍，要管理先樹法理，要執(zhí)法先要強法。把水利執(zhí)法作為現代水利的重要保證、重要支撐、重要基礎來抓。比如在加強水資源管理和砂石資源管理工作方面，先后成立了由市委常委、分管市領導任組長的領導小組，以市政府名義印發(fā)了《洛陽市關于強化水資源管理的意見》、《關于加強全市砂石資源管理工作的意見》、《洛陽市人民政府關于加強全市砂石資源管理的通告》等。在市委、市政府的關注和支持下，洛陽市各級水政執(zhí)法隊伍已基本健全，水政執(zhí)法人員逐步充實，為加強水行政執(zhí)法工作打下了扎實的基礎。

2.強化法規(guī)宣傳，解決民眾法律意識不強問題

一是注重利用“世界水日”與“中國水周”集中宣傳，以《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》及省、市相關實施辦法和條例為重點，廣泛深入開展水法律法規(guī)的宣傳教育活動。二是充分利用節(jié)假日，重點對城市區(qū)沿河、渠的各村、社區(qū)、小學等重點部位發(fā)放宣傳資料，設立法律服務咨詢點，向群眾講解保護水資源的重要性，解答群眾提出的疑難問題，使廣大群眾依法用水治水的觀念明顯增強。三是積極開展“送法宣傳進校園”活動，主動聯系和配合教育部門，舉辦節(jié)水宣傳儀式，開展防汛防水安全教育。四是借助電視臺、廣播電臺、報社、洛陽網絡等各種新聞媒體，廣泛宣傳水法律法規(guī)知識，增強社會各界保護水資源、水環(huán)境的意識，每年我局都會借助上級媒體做一期專題節(jié)目。五是編印《洛陽市水法律法規(guī)匯編》、《水資源知識手冊》等廣為散發(fā)，制作各類宣傳橫幅、警示標語廣泛宣傳，逐步形成貫徹水法規(guī)、保護水資源、全民共參與的輿論氛圍。

3.整合執(zhí)法資源，解決多頭執(zhí)法問題

洛陽市水行政執(zhí)法隊伍能力建設開展之初，水資源執(zhí)法、水土保持執(zhí)法、水工程執(zhí)法、河渠執(zhí)法等水行政執(zhí)法機構，執(zhí)法職能分散，曾經出現“執(zhí)法主體重疊、執(zhí)法面孔混雜”的多頭執(zhí)法局面。為了提升洛陽市水政執(zhí)法的整體力量，一是理順了管理體制，對全市9縣及市直單位的水政監(jiān)察隊伍進行了整合。局直屬、各縣（市、區(qū)）依法設立的水行政執(zhí)法隊伍統(tǒng)一使用“洛陽市水政監(jiān)察支隊××縣（市、區(qū)）大隊”或“洛陽市水政監(jiān)察支隊××大隊”名稱，并進行了掛牌儀式，同時對業(yè)務指導、聯合執(zhí)法、工作開展考核進行了規(guī)范。二是成立洛陽市砂石管理處，受水務局、國土局委托，專門負責全市砂石資源管理工作，由多頭管理轉變?yōu)閷I(yè)管理，實現市、縣執(zhí)法業(yè)務垂直管理，執(zhí)法力量實行統(tǒng)一調度。

新的執(zhí)法體系運轉后，有計劃地組織開展專項執(zhí)法和聯合執(zhí)法活動，集中時間針對一個領域或行業(yè)，實行全市執(zhí)法隊伍統(tǒng)一執(zhí)法，在執(zhí)法方式上力求創(chuàng)新。以政府文件的形式從公安經偵、公安交警、國土、林業(yè)、水利、電業(yè)等職能執(zhí)法部門，抽調專門人員，成立聯合執(zhí)法大隊，堅決查處和制止無序開發(fā)水資源、砂石資源開采，破壞水土保持生態(tài)環(huán)境，侵占河道渠道，破壞水工程、防汛抗旱設施等違法行為。形成執(zhí)法合力，增強執(zhí)法威懾力，從根本上杜絕了執(zhí)法力量薄弱，違法、違規(guī)案件執(zhí)結率低的弊端。今年第三十屆中國洛陽牡丹文化節(jié)期間，為還城市的安寧和清潔，整合執(zhí)法力量，聯合相關職能部門，堅決徹底地關停了多個問題突出多、沒有效整改的砂石企業(yè)，樹立了水行政執(zhí)法的權威。

經過三年的運轉，最大的改變就是增強了執(zhí)法效能，提高了行政執(zhí)法地位。以往洛陽市水利部門通常被認為是“有工程、缺管理、無執(zhí)法”的部門，通過開展水政執(zhí)法隊伍垂直規(guī)范化管理，各單位重視了隊伍建設和能力建設，全面擔負起水法規(guī)賦予水利部門的職責。三年來，不僅在辦案數量和時效上比過去明顯提升，而且在辦案質量上有所提高。市、縣兩級在敢于辦案，善于辦大案方面有較大突破，如嵩縣黃金礦伊河棄渣案、汝陽產業(yè)集聚區(qū)違法取水案，因為當事人關系復雜，長期得不到查處，在市里執(zhí)法隊伍的參與下，借助聯合執(zhí)法專項行動，依法進行了查處，在社會上展示了水利部門的良好形象，得到了當地人民群眾的一致好評。

4.完善各項制度，解決執(zhí)法不規(guī)范問題

在體制上根據水利部制定的水政監(jiān)察規(guī)范化建設“八化“目標，結合洛陽市實際，在廣泛征求意見的基礎上，制定了《全市水政執(zhí)法規(guī)范化建設實施方案》、《全市水政執(zhí)法規(guī)范化建設評分細則》和《全市水政執(zhí)法規(guī)范化建設達標驗收辦法》。這三個規(guī)則融為一體，系統(tǒng)配套，將規(guī)范化建設與年度各項目標管理考核工作結合起來，量化分解，統(tǒng)籌落實。如“規(guī)范化建設評分驗收”中將裝備現代化、管理科學化、工作務實化列為重點，裝備現代化主要指硬件建設，著手解決組織機構、執(zhí)法裝備器材等問題；管理科學化指主要加強執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，建立行政處罰、行政許可等執(zhí)法案卷評查制度，加強內部管理；工作務實化主要針對提高專職水政執(zhí)法人員的基本法律知識的應用能力、寫作能力和現代辦公設施的操作能力。在年終按照評分考核結果對達標單位及達標先進單位給予一定的資金獎勵，實行以獎代補。這樣既調動了基層的積極性，起到鼓勵先進鞭策后進的作用，又防止“一俊遮百丑”的現象發(fā)生，通過認真落實真正達到了水政監(jiān)察隊伍規(guī)范化建設的初衷和目的。

在機制上以解決執(zhí)法不公、不嚴、不廉等突出問題為重點，狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設，建立和完善了水行政執(zhí)法“五項制度”。一是建立執(zhí)法人員上崗培訓制度。通過定期組織執(zhí)法人員參加社會主義法治理念和各類行政執(zhí)法規(guī)范化務實培訓，邀請市內外從事行政執(zhí)法多年的一線老同志為執(zhí)法人員進行現身講座，開展水行政執(zhí)法應知應會知識考試和執(zhí)法行風整頓，提高執(zhí)法人員的法制觀念、責任意識和執(zhí)法水平。二是全面實施執(zhí)法公示制度。根據本單位的情況建立和完善執(zhí)法公示制度，在單位的政務公示欄對行政執(zhí)法依據、執(zhí)法工作職責和工作程序進行公示，同時建立公眾查詢制度，設立公眾查詢處，持證上崗，方便當事人對水行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。三是完善執(zhí)法監(jiān)督檢查反饋制度。成立水行政執(zhí)法督查小組，聘請監(jiān)督員，進行定期、不定期、抽查、突擊檢查等多種方式，對行政執(zhí)法權的行使進行跟蹤監(jiān)督。同時設立意見簿、開通執(zhí)法監(jiān)督電話，廣泛聽取社會各界的意見和要求。四是推行行政執(zhí)法錯案追究制。本著有錯必糾的原則，建立適合行政執(zhí)法特點的錯案追究制度。細化獎懲標準，落實獎懲兌現，提高水行政執(zhí)法的嚴肅性。五是細化落實行政執(zhí)法評議考評制。市局與有水行政執(zhí)法權的部門負責人簽訂行政執(zhí)法責任狀，明確基本責任和行政執(zhí)法管理目標。層層簽訂責任狀，將執(zhí)法責任落實到每一個執(zhí)法人員，較好地保證了行政執(zhí)法責任制落實到位。

5.改善執(zhí)法裝備，解決執(zhí)法保障問題

水行政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設以來，圍繞“扶、幫、促、推”四個字解決資金不足這一“瓶頸”。一是“扶”，市局從市管水資源費中拿出一定比例用于扶持各縣（市）區(qū)水政執(zhí)法隊伍執(zhí)法規(guī)范化建設。二是“幫”，通過市與縣（區(qū)）開展專項行動、綜合執(zhí)法、聯合執(zhí)法等來不斷提高水資源費、河道采砂管理費的征收額等，從主動作為上解決問題。三是“促”，即上下級經常保持熱線聯系，在執(zhí)法能力保障上，目標既不過低也不過高。四是“推”，組織全市水政執(zhí)法隊伍常年開展比素質、出績效、推經驗、排名次等活動有力推動了基礎設施的改善。據統(tǒng)計兩年多來，各縣（市）區(qū)的水政執(zhí)法裝備實現了翻番的目標，新增執(zhí)法車輛8輛、調劑車輛11輛、新增傳真機8部、打印機9臺、攝像（照像機）11臺、筆記本（臺式機）19臺，資金投入比例大幅度提高。

6.充實隊伍力量，解決隊伍素質不高問題

以前，由于隊伍管理的意識不強，使水政執(zhí)法機構成為人才驛站，稍有專長的人員經常被抽到其他部門。開展水行政執(zhí)法規(guī)范化建設就是要建立一支獨立機構、獨立編制、數量充實、素質過硬的水利執(zhí)法隊伍。通過開展水行政垂直規(guī)范化管理，我們將人員編制、學歷專業(yè)、從業(yè)時間、業(yè)務能力等內容納入驗收標準，促使各大隊及時調整充實了隊伍，配備了足夠的專職執(zhí)法人員，文化水平普遍達到大專以上，通過驗收的試點單位專職水政監(jiān)察人員中均有法律專業(yè)人才。

7.未來如何完成水利執(zhí)法艱巨的任務

回顧近三年來洛陽市水政執(zhí)法工作的歷程，深感水利執(zhí)法工作的重要和任務的艱巨，也深切體會到上級領導的重視和環(huán)境營造的重要。

7.1 必須要贏得理解和支持

做好水行政執(zhí)法工作，必須要常請示贏得支持，勤匯報及時反饋，多溝通取得理解。一是要積極爭取領導全力支持。不但要爭取局領導和黨組支持，更要爭取上級領導和主要領導的支持。洛陽市去年成立了砂石管理處和水資源費征收中心，都是在市委、市政府主要領導的關懷和在分管領導的具體指導下運作成功的。二是積極爭取資金的保障。資金是開展工作的前提和保障，每一次新機構、新體制的建立和運行，洛陽市水務局黨組都安排充足的啟動資金保障運行。為了調動一線人員的積極性和原動力，主動與財政局溝通，以文件的形式規(guī)定了基本收費額完成后的獎勵條件和辦法。

7.2 必須要有不畏艱險、甘于奉獻的敬業(yè)精神

水行政執(zhí)法工作涉及面廣、工作量大，在糾正違法行為、查處違法案件中，不可避免地要遇到一些困難，甚至還可能遭受人身威脅，在這種情況下，必須要有迎難而上、一抓到底的信心和決心，如果瞻前顧后，稍有畏難情緒，就會出現半途而廢、前功盡棄的局面。在查處龍門地區(qū)違法取水、河道采砂整治平復、入河排污口普查登記及管理專項行動中，執(zhí)法車輛輪胎被扎、執(zhí)法人員被困的現象時有發(fā)生。2011年5月19日，河渠大隊四名執(zhí)法人員在伊河段阻止非法采挖河道砂石車輛時，遭遇暴力抗法，4名執(zhí)法人員乘坐的執(zhí)法車輛遭到非法采砂者挖掘機的撞擊拖行幾十米，造成執(zhí)法車輛嚴重損壞，人員處于危險的境地。砂石管理大隊自成立以來，從領導到職工把崗位當家庭、視工作如生命、用責任擔當使命，把困難和危險置之度外。五十多歲的砂石大隊長張友斌同志，和小伙子一樣，帶頭堅守在執(zhí)法第一線，每每夜間接到市110聯動中心的舉報指令，面對惡劣的氣候和復雜的地形環(huán)境，面對執(zhí)法情況不明的狀況執(zhí)法是他們的家常便飯。2012年5月23日晚11時，在查處非法盜采的行動中，上至處長下到執(zhí)法人員被圍困達3個多小時，執(zhí)法車輪胎被扎破，現此案已由公安立案查處。實踐證明，只要具有不畏艱險、甘于奉獻的拼搏精神，水行政執(zhí)法工作就會戰(zhàn)無不勝、攻無不克，也才會有作為、有形象、有地位。

7.3 必須要有堅定的執(zhí)行力

水行政執(zhí)法工作的執(zhí)行力，就是貫徹落實決策和治水思路的能力，就是貫徹落實涉水法律法規(guī)的能力，就是善于抓工作落實的能力。執(zhí)行力不強，職能就會弱化，中心就會偏差，地位就會低下。通過開展一次次涉水領域專項綜合執(zhí)法，理順管理關系，提高用水效率，增強行業(yè)地位，就是對水政執(zhí)法工作者執(zhí)行力的最好檢驗。作為水事法律的維護者，就要不找職能外的事、不怕職能內的事、干好份內該干的事，不讓工作在自己這里延誤，不讓差錯在自己這里發(fā)生，不讓水行政主管部門的形象在自己這里受損，確保政令暢通，確保執(zhí)行有力。

通過近兩年的摸索和實踐證明，狠抓水政監(jiān)察思想建設是水利綜合執(zhí)法取得成效的制勝法寶；狠抓水政監(jiān)察機構建設是水利綜合執(zhí)法取得成效的根本前提；狠抓水政執(zhí)法裝備建設是水利綜合執(zhí)法取得成效的基礎保障；狠抓水政執(zhí)法能力建設是水利綜合執(zhí)法取得成效的重要途徑。

7.4 存在的困難和問題

一是水政執(zhí)法機構建設仍然任重而道遠，市水政執(zhí)法隊伍仍未參照公務員法管理，縣區(qū)大多基層水政執(zhí)法單位未實現財政全額供養(yǎng)。二是水政執(zhí)法基礎設施仍然比較薄弱，辦公場所和辦公設備仍不能滿足執(zhí)法需要。三是水政執(zhí)法隊伍素質仍需不斷提高，全市水政監(jiān)察員500余人，但水利專業(yè)與法律明顯偏少，隊伍素質與依法治水的要求仍有較大差距。